森林生态效益补偿基金研究

1建立森林生态效益补偿基金的研究一、基本概况素有“东南山国”、“绿色宝库”之称的福建，是南方重点集体林区之一。全省林地面积1.40亿亩，占土地总面积的76.5%。在林地面积中，有林地面积1.26亿亩，占90%，约占华东七省一市有林地总面积的1/4。森林覆盖率为62.96%，居全国第一。毛竹面积1402万亩，占全国毛竹总面积的23.0%，居全国首位。活立木总蓄积量4.967亿立方米，约占华东七省一市总蓄积1/3以上。全省人均占有林地的面积和蓄积高于全国平均水平。全省野生植物十分丰富，种类繁多。据初步统计，高等植物4703种，约占全国的14.3%。（一）生态公益林经营管护状况分析1、生态公益林划定情况自2001年全面启动森林生态效益补助资金试点工作以来，全省共划定4294.4万亩生态公益林，其中：区划界定一级保护（严格保护）的773万亩，占18%；二级保护（重点保护）的1883万亩，占44%；三级保护（一般保护）的1638万亩，占38%。目前生态公益林经营区已建立管护责任区19141个，选聘了18324个专职护林员，并签订了23121份管护合同，以法律形式明确其保护管理的责任和义务，初步建立了管护监督机制，使全省生态公益林保护进入规范化、制度化管理轨道。2、生态公益林经营管护情况根据《福建省生态公益林管理办法》的规定，生态公益林建设、保护和管理，由各级人民政府负总责，各级林业行政主管部门负责组织实施，建立并完善生态公益林管护责任制。目前我省生态公益林的经营管护主体是林权所有者，国有的由林业企事业单位选派职工管护、集体的选聘专职护林员管护，并签订了《生态公益林管护合同》和《生态公益林管护责任书》，明确管护责任，林业行政主管部门实施检查监督管理。同时，全省各地根据当地的特点，也制定了相应的经营管理办法和措施。（二）森林生态效益补偿制度运行状况分析1、森林生态效益补偿基金的使用情况在森林生态效益补偿基金的管理和使用方面，目前，我省各地根据《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的精神，制定了地方性森林生态效益补偿基金管理实施办法，明确资金的使用、发放途径和依据。一是凡界定为生态公益林的，先是由当地林业行政主管部门与林权所有者或经营者签订《管护责任书》，明确管护责任主体，再由管护责任主体与专职护林员签订《管护合同》。每年当地林业行政主管部门根据生态公益林权属单位《管护责任书》和《管护合同》的履行情况，汇总核定各权属单位补偿基金数额，经财政行政主管部门审核后，作为安排补偿基金的依据，划拨到林业行政主管部门生态公益林的补偿专户。二是森林生态公益补助资金，由当地林业行政主管部门在指定银行设立“生态公益林补助资金专户”，直接拨付给林农。三是公共管护支出采取单据报账制，明确规定各项费用的使用途径，按项目负责完成进度，提供有效报销凭证，经林业行政主管部门审批，财政行政主管部门审核后予以在专户中列支。2、森林生态效益补偿制度的运行成效（1）森林资源得到有效保护通过森林生态效益补偿制度的实施，使得生态公益林的管护费用得到落实，增加了当地林农的收入，有效解决了生态公益林管护问题，充分调动了护林员的工作热情和积极性，取得了生态效益和社会效益的双赢。（2）保护生态环境的意识得到加强实行森林生态效益补偿资金政策后，有效调动了林权所有者和经营者保护建设生态公益林的积极性。社会各界对森林生态价值的认识逐步提高，森林生态价值得到社会普遍承认，对生态公益林保护给予高度关注，重要生态区位的森林资源得到有效保护，我省森林生态环境系统已初步形成良2性循环的格局。（3）推动林业生态资金良性循环，减少经济发展中的环境成本从生态公益林发展的根本动力入手，用财政资金调节森林生态价值循环补偿中的“市场失灵”，用财政稳定支出补偿森林生态效益的社会成本与个人成本之差，使生态公益林经营者得到合理补偿，激发对生态公益林建设维护的热情，保证森林生态效益供给的稳定性和持续性，改善生态环境，减少经济发展中的环境成本。（4）淡化生态公益林的竞争劣势，引导社会资金投向生态公益林建设对生态公益林的经营者进行补偿以确保其至少获得一般农地经营获得的收益，从而保证经营者实现管护森林生态环境效益，促使社会资本流向生态公益林建设。3、实施森林生态效益补偿制度亟待解决的问题（1）进一步完善森林生态效益补偿制度的问题根据《中央森林生态效益基金管理办法》规定，中央补偿基金平均补助标准为每年每亩5元，其中4.5元用于补偿性支出，0.5元用于森林防火等公共管护支出。同时省里也相应启动了地方森林生态效益补偿基金制度，制定了省级生态公益林的补偿标准。按《森林法》的规定，国家对生态公益林经营者的补偿包括造林费用、管护费用和管理费用。目前，实施的生态公益林补偿政策，仅仅是对林木的管护费用进行补偿，而对林地、林木所有者的权益未进行补偿。现在许多地方的林地租赁费平均达6-30元/亩。特别是近年来的木材市场价格看好，经营商品林的收益愈来愈高，与生态公益林的经营形成强烈的反差，直接影响了林地、林木所有者的利益和经营生态公益林的积极性。（2）进一步提高生态公益林补偿标准的问题随着我省集体林权制度改革不断深入，群众对山地资源越来越重视，经营商品林的效益和积极性大幅度提高，由于受财力所限，生态公益林补偿标准偏低，与林农的期望值相差较大，增加了生态公益林管护和重新界定工作的难度，生态公益林的价值难以得到有效实现。（3）进一步拓宽补偿基金来源渠道的问题目前，我省森林生态效益补偿基金的主要来源是财政资金，渠道较为单一，财政压力较大。有些地方政府也相应出台了补偿的政策，如：2004年永泰县县委、县政府就决定建立森林生态效益补偿基金制度，设立县级森林生态效益补偿基金。资金来源除各级财政的安排外，从利用水资源发电收入中提取1%资金，从以森林景观为主要旅游资源的景区门票收入中提取3%资金，同时积极吸纳社会各界捐赠的资金；武夷山景区管理委员会出台从每张竹排收入中提取80元作为资源保护费的政策，但具体实施过程难度较大。而绝大部分的地方还未建立地方性的森林生态效益补偿基金制度。二、建立森林生态效益补偿制度的必要性与可行性（一）建立森林生态效益补偿基金的意义环境与发展是当今国际社会普遍关注的重大问题。加强生态公益林建设，保护和改善生态环境、维护国家生态安全是当今社会和经济发展的迫切需要。森林生态系统是陆地上最主要的生态系统，具有涵养水源、保持水土、净化空气、降低噪音、调节气候、保护生物多样性及文化、保健、休闲等一系列的生态功能。由于森林资源具有正向外部性，为社会和经济发展提供生态产品与服务，增进了其他相关利益群体的效益，客观上要求受益群体按照价值规律的要求，给予森林所有者一定的经济补偿，以实现经济外部性内部化，达到资源最优配置，正向激励森林生态产品的提供者。森林是实现环境与发展相统一的关键和纽带，在经济、社会与环境的可持续发展过程中起着不可替代的保证和支撑作用。实施森林生态效益补偿是关系到生态环境建设及林业持续发展的大事，对推动林业生态资金良性循环、进一步提高环境保护意识、强化生态公益林的保护管理、调动生态公益林建设的积极性、改善生态环境、充分发挥生态公益林的效益、实现经济社会的可持续发展都具有重要的意义。（二）建立森林生态效益补偿基金的必要性1、建立森林生态效益补偿机制是实现林业分类经营管理的要求3林业分类经营是以社会对生态和经济需要为基础，按照对森林多种功能和主导利益的不同，将森林分为生态公益林和商品林两大类，分别按各自的特点和规律进行经营和发展。林业分类经营改革的实质是让市场机制和计划机制在各自领域发挥生产要素配置的基础性作用。森林资源经营能产生经济和生态效益，对于以经济效益为主要目的森林资源经营即商品性森林经营是完全可以在市场机制作用下实现的。而对以提供生态效益为目的的森林资源经营，则无法按市场机制进行。因此，为培育森林资源进行的投资，就不能从市场上得到补偿，为了保持生态性森林资源的持续经营，必须增强计划机制的作用，即国家建立合理、完善的森林生态效益补偿制度，制定相对应的制度与法规，才能弥补市场机制在生态公益林建设方面的失灵作用。2、建立森林生态效益补偿机制是发展公共产品的要求森林生态效益产生的产品为公共产品，不通过市场交换而能满足社会公众对生态环境的需要并为其提供服务。公共产品具有非排他性和市场失灵性的特点。经营者对生态效益的消费并不能排除其他人的消费，生态效益的功能也不会因消费者人数的增加而降低；不通过市场而向社会提供的生态效益无法通过市场交换实现其本身价值。这使得社会成本低于私人成本，而社会效益大于私人效益，结果是社会成本与私人成本，社会效益与私人效益呈现不对称性，资源配置不合理。公共产品具有市场失灵性。市场机制无法实现其价值，但不等于生态效益没有价值，因此，政府必须干预市场，进行政策倾斜，建立生态效益补偿机制。总之，为了实现资源的合理配置，实现森林的可持续发展以及生态环境改善，需要对森林生态效益进行补偿，解决其市场失灵问题，实现森林生态效益作为公共产品本身的价值。3、建立森林生态效益补偿机制是实现经济社会可持续发展的要求1998年以来，国家明确提出了建设秀美山川、确保生态安全的总目标，制定了生态环境建设规划和保护纲要。在市场经济条件下，森林生态保护必须有经济上的补偿才能持续。实施生态补偿机制，可以弥补国家财政拨款的不足，保证生态公益林建设的可持续性，从根本上改变森林生态效益长期无偿使用，森林的经营者只有投入而无回报的不合理状况。实施生态补偿机制，可以理顺生态关系和利益关系，实现合理的社会分工和利益互补。实施生态补偿机制，是实现社会和国民经济可持续发展的需要，是增强森林防灾减灾特殊功能的需要，是美化环境，为人类提供优美生存空间的迫切要求。（三）建立森林生态效益补偿机制研究动态1、国外研究动态对森林生态效益给予相应的经济补偿，是许多国家正在采用的激励广大经营者参与环境保护建设，改善日益恶化生态状况的明智做法。《森林问题的原则声明》指出“将环境成本和效益纳入市场力量和机制内，以便实现森林保存和可持续开发，是在国内或国际均应鼓励的工作。”在补偿实践上，根据国情的不同，各国政府先后制定了一系列关于生态效益补偿办法的法规和政策，使生态建设事业纳入良性循环的轨道。如美国、芬兰等国家采用政府承担补偿基金的方式对森林所有者给予补偿；哥斯达黎加利用可确认的贸易补偿这种市场手段从国际市场上为政府进行生态保护寻求财政支持；日本采用由政府向受益方收取税费的方式对森林所有者进行补偿。此外，森林生态效益有时是超越国界的，尤其是温室气体的影响，可以认为是全球性的，因此，排放温室气体的发达国家，有责任为维护森林而付出代价的发展中国家提供经济补偿。目前，国外已有25个国家实施碳补偿交易，由排放二氧化碳的国家或公司，向本国或国外森林经营者支付生态效益的生产成本，如瑞典1991年颁布了世界第一个生态税调整法案，根据产生CO2的来源，对油、煤炭、天然气、液化石油气、汽油和国内航空燃料等征收碳税；法国为加强温室效应的控制，从2001年起开征碳税；欧盟已建议在其成员国内推广碳税；巴西在其国内六个州实施生态增值税；另外，还有减免森林经营者的税费、以自然保护抵债、发行环保债券和彩票等方式筹措补偿资金。国际森林生态效益补偿研究表明：政府补偿和市场交易是生态价值补偿实现的有效方法，能够达到经济与环境的“双赢”结果。政府作为森林生态效益的直接购买者和生态服务市场的培育者起4着关键作用。2、国内研究动态森林生态效益补偿问题的研究在国内已近20年。从1989年在四川乐山研讨会上正式提出森林生态效益补偿的政策思路开始，到正式写入《森林法》、出台《中央森林生态效益基金管理办法》，我国在许多重要文件中多次提出要建立森林生态效益补偿基金制度。2003年底，国家林业局成立了碳汇管理办公室，同时结合国际碳交易进展，探索如何通过市场机制来促进我国林业发展的机制创新。国家林业局提出从森林碳汇功能角度，通过征收碳税的方式，解决补偿资金问题。福建省1995年规定沿海市、县、区每年财政总支出应划出不低于1%的资金投入林