浅谈我国社会保障机制现状及解决措施

第1页共20页浅谈我国社会保障机制现状及解决措施【内容摘要】社会保障体系是社会稳定和社会进步的基础，关系到全体社会成员的自我发展，关系到城市化的顺利进行，关系到稳定的社会秩序的构建。我国社会保障制度实行的渐进式改革，一方面使我国保障制度在规范性建设和管理、服务社会化上取得了显著的进展；另一方面，我国的社会保障体系存在许多的缺陷和问题，其中既有历史问题，也有改革中未能妥善处理好的问题；既有制度内的问题，也有制度外的问题。新型社会保障制度依然滞后于经济社会发展的需要、改革实践中不公平现象依然十分严重。在如今与国际接轨频频交流之际，加快建立和完善社会保障体系是贯彻落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的迫切要求。【关键词】社会保障；社会稳定；养老保险；失业保险一、我国社会保障制度概述社会保障制度定义和内容：在理论学术界，陈良瑾认为，“社会保障是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”。社会保障制度包括：1.社会救济包括面向低收入阶层的贫困救助、面向遭灾的市民的灾害救助，以及面向遭遇特殊困难的社会成员的特殊救助等。2.社会保险包括面向劳动者提供因年老、工伤、疾病、生育、残废、失业、死亡等原因丧失劳动能力或暂时失去工作时，给予劳动者本人或供养直系亲属物质帮助等。第2页共20页3.社会福利包括老年人福利事业、残疾人福利事业、妇女儿童福利，乃至教育福利、住房福利等。4.社会优抚包括对现役、退伍、复员、残废军人及烈军属给予物资、资金抚恤和优先照顾与专项服务优待等。二、我国社会保障制度现状及存在的问题(一)社会保障制度的现状中央党校社会发展研究所的冯书泉大致计算出目前我国弱势群体的规模在1.4亿－1.8亿人左右，约占全国总人口的11％—14％左右。其中主要是农村人口、城市低收入人口和外来农民工，其中在农村的“三无”人员：无土地、无就业、无保障有4000万。社会保障制度是一国经济社会发展的“稳压器”，社会保障制度已经成为我国建设和谐社会的重要内容。我国从1949年着手建立新型社会保障制度以来，经历了创建、发展、瘫痪和改革四个阶段的曲折前进，目前已初步建立以“三条保障线”和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会保障体系；农村社会保障事业也已取得较大进展，救灾救济制度、农村五保供养、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农村医疗救助制度等初步展开，我国社会保障体制改革已经取得了显著的成绩。但是，在社会保障事业发展的同时，我国社会保障实践还存在着一些亟待解决的问题.（二）社会保障制度存在的问题1．社会保障管理体制混乱由于社会保障的管理分散在人事、民政、卫生、劳动和社会保障等多个部门,导致了在管理的实际运行中出现了社会保险的标准不一、管理机构重叠、工作成本高、效率低等问题。同时由于社会保障的行政管理、业务经办、基金运营和社会监督等职责合为一体,既负责实际操作实施又负责监督管理,缺乏有效的监督制衡机制,并严重影响了社会保障制度管理的效率。第3页共20页2.社会保障覆盖面小，社会化程度低社会保障本质上要求能够覆盖到社会全体人员，如果社会上只有一部分人得到某个方面的保障，就会产生在社会保障理论上称为“绿岛效应”4的社会现象。我国社会保障制度改革与建设取得了较大的发展,覆盖范围有所扩大,然而在整个社会成员的保障方面其覆盖范围还是有限的。事实上我国社会保障不仅覆盖面窄，而且覆盖方式不合理。据统计，2003年年底，全国参加养老保险的社会成员约1.5亿人；全国领取失业保险金的只有440万人，仅占登记失业人员(770万人)的57%；医疗保险的参保职工不到7000万人，参保退休人员不到2500万人，都大大低于实际应参保人数(刘湘毅，2005)；而农村养老保险的覆盖范围甚至还由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈现逐年降低的趋势。截至2008年，全国参加农村养老保险共6000万人,其中地方政府补贴的仅有1000万人,中央财政没有补助。全国农村养老保险待遇水平约为月人均80元,不到城镇职工养老保险待遇的1/10。从目前情况看,存在着社会保障覆盖重城市轻农村、重居民轻农民、重企业轻事业的倾向,尤其我国农村的社会保障体系还未充分建立,许多农民无法享受到社会保障。凸现了社会保障覆盖范围不平衡的问题。3.社会保障体系运行成本过高，社会保障资金的筹措及管理尚不到位问题成本高，一方面，是指社会保障基金中用于基本养老、基本医疗和失业补助等保险项目的那一部分社会保障资金征缴成本高。由于这部分的社会保障基金任以“费”的形式征收，力度不够高，很难取得被征收单位和个人的有力配合和支持。我国现行社会保障资金的筹集方“绿岛效应”是指在一定面积(约3公顷)的绿地比周边建筑聚集处气温下降0.5℃以上。在成片的森林地区以及林冠层的下部能形成一种特殊的气候。森林可以减小气温的日变化和年变化，减低地表风速，提高相对湿度，增加降水，形成森林小气候。这就是森林的绿岛效应。第4页共20页式、制度多以部门、行业规章的形式出现。缺乏应有的法律保障,因此,拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。而且,在实际执行中,这种筹资方式造成了不同地区、行业、企业之间的负担水平悬殊,不仅不利于公平竞争环境的形成,而且阻碍了劳动力的合理流动。正是由于我国现行社会保障资金的筹集方式存在的缺陷,使得我国社会保障资金的来源缺乏应有的保障,其资金管理和收支平衡也存在巨大的困难。另一方面，我国以往的社会保险工作分属于多家政府职能部门，这些部门都没有社会保障机构，自成体系，管理分散，没有一个权威性的机构进行统一管理，缺乏强有力的宏观协调平衡机制。目前，我国社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制。如养老保险问题，国企职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观协调、缺少综合平衡，又加大了管理成本，阻碍了社会保障改革进程。同时，社会保障的社会化程度偏低，社会保障事项一直由政府部门承管，社会保障基金的筹集、支付、运营由政府部门经办，还谈不上按经济规律办事，也还未实行真正的社会化管理。另外，社会保障基础管理水平落后，统计数据虚假，容易导致决策失误。4.政府职能在社会保障中的局限性问题政府职能在社会保障中存在局限性,一方面是由于社会保障的政策的做出与社会保障的信息的收集存在时间上的不对称,由于这种信息的滞后,使得很多社会保障的决策是在信息并不充分的情况下做出的,这在很大程度上影响了决策的正确性和有效性;，另一方面，即使政府制定了正确的决策,在多元利益的社会环境中,每个人、每个利益集团均追求自身利益最大化,在政策实施可能导致利益受损时,往往会出现规避法律、政策的现象。如劳动合同法实施前的华为事件。同时,由于我国的权力监督机制还未健全,对政府的权力缺乏有效的监督和制衡,导致政府中存在的“社保腐败”现象,如社会第5页共20页保障资金被挤占、挪用甚至被贪污。5.农民工保障难问题我国是农业大国,农业人口占总人口70%,特别是改革开放以来,大量农村剩余劳动力涌入城市,广大的农民工对城市的经济建设做出了突出的贡献,但他们却被排斥在城市社会保障体系之外,农民工的这种艰难处境暴露了社会公平机制的扭曲,虽然在近几年来,农民工大量注入城镇,这一方向有利于加快城市化进程,另一方面也有利于社会保障体系纳入农民工群体,但还有占总人口的2/3的农民无法享受社会保障制度,这一问题随着农民收入逐年下降也变的日益突出。据统计，目前被征地农民有4000万人，每年的增量约为200万人左右，农民工已超过1亿人，每年增量保守估计也有400万人左右。从农民工从事的几个主要行业看，不同行业农民工的社会保障水平差异较大，其中制造业的情况相对较好。值得关注的是工伤风险较高的建筑行业农民工，雇主或单位为其缴纳工伤保险的比例仅为15.6%，离《工伤保险条例》要求相差甚远，同时养老保险、医疗保险和失业保险的比例也显著低于其他行业，参保比例分别为1.8%、4.4%和1%。（如图表一）面对规模庞大的这一特殊群体，社保改革和发展凸现制度创新与储备严重不足。因此，我国社会保障覆盖面还比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。与覆盖率偏低并存的是覆盖方式的不合理，以养老保险为例，享有养老保障的那部分职工领取的实际养老金占了工资水平的80%-90%，因此其总体处于低覆盖、高替代的状况。从我国现状来看，社会保障基金主要是由企业支付，少部分由国家补充，个人很少交纳，不能体现国家、集体和个人共同负担的原则。第6页共20页表一6.立法滞后、体系不健全社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套法律法规加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。而在建立社会保障制度的过程中，长期以来我国对社会保障制度的立法重视不够，现有的社会保障制度的法律法规立法层次低，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度。在国务院已经制定的条例中，也很少有关于专门规范社会保障制度的法规。到目前为止，20多年的改革方案主要依据国务院甚至地方政府的《决定》或《条例》。我国社会保障法律体系不健全，缺少依法行政和有效监督机制。虽然我国的《社会保障法》已经出炉，但与之配套的实施细则至今仍未出台，这样就影响了社会保障体系的进一步完善和实施。缺乏法律的依据和基础，人们无法准确把握国家在这种制度中所承担的责任和个人可以期望的安全值，政府和民间也无从进行合理分工并充分发挥各自2010年不同行业农民工参加社会保障的比例单位：%行业养老保险工伤保险医疗保险失业保险生育保险制造业8.827.514.74.22.4建筑业1.815.64.410.6交通运输仓储和邮政业10.727.215.46.13.5批发和零售业6.111.68.33.11.8住宿和餐饮业3.611.77.11.70.8居民服务和其他服务业4.814.29.42.71.6第7页共20页的积极性。由于政府社会保障立法滞后使得中央政府与地方政府、政府与企业和被保障人之间事权不清，社会保障的历史责任与现实责任不明。所以，社会保障立法滞后,仲裁机构和人民法院对社会保障争仪案件的处理,也处于“无法可依”的状态。这种状况不仅不利于制定解决历史负担的长期而有效的计划，而且还使我们对社会保障制度的改革效果难以做出准确评判。7.农村养老保障问题由于我国经济发展地区之间不平衡，虽然近些年居民收入都有所提高，但城乡收入差距却在进一步扩大（如表二）。直接影响到社会保障水平的地区差别，一般是经济发达地区社会保障水平较高，反之则低，并有扩大趋势。农村社会保障的地区差别更大，如农村社会保障覆盖面上海已达12.8%，而西部地区都在2%左右，农村养老保险有2/3地区进展缓慢，基本没有开展。社会保障理应对地区差距起调节作用，但实际上由于社会保障是与经济效益挂钩的，经济发达地区福利水平提高快，从而加剧了地区差距的扩大。农村养老保障问题同样是目前社会保障制度建设中的一个难点。农村养老问题如何解决，这是一个涉及面很大的问题。我国有8亿多农民，对农民的养老问题不解决，就难以实现建立社会保障的目的，也会对社会构成巨大的不安全隐患。上世纪80年代农村经济体制改革以前，农民养老主要由农村集体组织承担了大部分的责任，后随着土地和收入分配旧体制的瓦解，赡养老人的责任又转由家庭来承担，但由于制度的变迁，传统的家庭赡养老人的功能正逐步弱化，建立适合当前农村特点的养老保障制度势在必行。第8页共20页城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入之比表二8.医疗保险制度改革相对滞后医疗保险覆盖面较窄,扩面进度缓慢,一些地级市特别是县级市还没有实施,一些中央和省属单位没有按属地管理原则参加当地的医疗保险统筹。其次,医疗保险改革宣传滞后,新的医疗保险政策出台后，一些干部职工在认识上有偏差,对政策缺乏全面细致的了解。三是离退休人员更需要医疗保障。当前，因病致贫或因贫致病已严重威胁一部分离退休人员的生活。