浅议转变我国铁路运输业的政府职能

浅议转变我国铁路运输业的政府职能目前，我国政府正在加快向党的十六大所提出的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”转变，铁路运输业政府职能转变已经是大势所趋。在这种背景下，探讨铁路运输业的政府职能对推动和顺利完成我国铁路改革具有重要意义。一、我国铁路运输业政府职能现状和存在的问题我国铁路运输政府管理的特点是国务院多部门、全方位管理，铁道部政企不分、高度集权、统收统支。1998年铁道部进行了机构改革，重点是“两个强化、两个弱化”，即强化行业管理职能和宏观管理职能，弱化社会管理和微观管理职能。但总的来讲，目前我国铁路运输业政府职能的现状仍有许多与市场经济要求和WTO规则不符之处，甚至在某些方面限制了铁路运输业的进一步的发展.1.政府职能“缺位”与“越位”并存，行政效率不高市场经济体制下的政府在经济管理方面的作用主要是解决市场失灵问题，但我国政府职能的触角已经延伸到了铁路运输业的各个角落，表现为“缺位”与“越位”共存。政府职能的缺位主要包括：各种运输方式分别由不同部门管理，难以实现基于国情和各种运输方式技术经济特点分析之上的综合运输体系规划，尚未建立保证各种运输方式在市场中公平竞争的政策体系；尚未建立铁路运输业内部公平竞争体系，环境保护监管力度薄弱，运输质量监管和安全监管混同于铁路运输企业的企业管理职能，形成了“企业监管企业”的现象。政府职能越位主要包括：严格的进入监管限制了民间资本进入铁路运输业；“死运价”体系导致运价的形成只与运距、运输等级和费率有关，而与市场环境的空间、时间特征、运输需求、竞争状况等毫无关系；铁道部制定了有关运输生产、人事、财务、劳资等一切细节性规定，各铁路运输企业对这些规定必须完全贯彻执行。高度集权的政府职能造成政府部门机构膨胀，人员臃肿，行政成本居高不下，职能交叉，政出多门，行政效率低下。政府权力范围过大，为个别官员权力寻租提供了可能性，容易导致腐败行为的发生。2.政府过多干涉微观经济活动，铁路运输企业经营不善政企合一决定了政府必然在一定程度上参与铁路运输企业的生产经营活动，个人和部门的利益驱动又大大提高了这种参与的程度。线路的规划、设计、施工、开通、运输计划编制、跨局列车开行方案、运行图编制都要由铁道部决定。各铁路运输企业取得的运费收入逐级上缴铁道部，其成本也由铁道部统一下达。虽然目前“死运价”体系有所松动，铁路运输企业可以为满足一定条件的货运业务申请运价下调，但批准的权力仍在铁道部，而且条件苛刻，手续复杂，审批时间长，根本无法对运输需求的变化作出快速反应。政府的过多干涉严重削弱了铁路运输企业的市场主体地位，一方面，严格的价格监管和铁道部对开行跨局列车的决策权对铁路运输企业运用价格和新产品开发手段进行市场竞争处处掣肘；另一方面，统收统支、收支两条线的财务体系导致铁路运输企业不是直接面对市场竞争压力，形成了重上级不重市场、关心产量不关心成本的特点。近10年以来铁路运输在综合运输市场中所占的份额逐年下降，从1993年至1997年曾一度陷入全行业亏损的境地，扭亏后也只能实现“微利”，这与我国铁路线路通过密度和车辆周转速度均居世界之首的客观现实以及铁路运输业庞大的资产规模截然不符。3.政府包揽铁路建设和运营，铁路公共服务供给不足我国没有在建设、运营和核算方面对铁路运输市场进行商业性和公益性的划分，路网所有线路基本都由国家财政和政府担保贷款投资建设。目前国家财政投入能力和利用其他渠道筹资潜力都十分有限，采取积极的财政政策支持路网建设也非长久之计。民间资本不会进入不盈利的公益性铁路市场，现行铁路运输管理体制又将其挡在商业性铁路市场之外。面对西部大开发战略提出的扩展路网要求，国家在新线建设方面已经显得力不从心，铁道部发展计划司在《铁路“十五”规划》中指出：“十五”期间，铁路发展计划宏伟，任务十分艰巨，按照2000年价格计算，共需投资约3500亿元，其中建设投资2700亿元，机车车辆购置及更新约800亿元，铁路建设资金短缺仍是制约铁路发展的主要因素。同时经营两类运输业务的铁路运输企业只有依靠内部交叉补贴来完成公益性运输服务的供给，往往在核算上扩大公益性项目和服务的范围，在经营上却减少公益性运输产品的供给，如关闭客货运量小的车站，停开具有公共服务性质的列车等等。4.管理方式落后，立法工作迟滞长期以来，政府习惯于利用行政手段管理铁路运输业，各种铁道部命令、电报、文件、会议是主要的管理方式，很少使用市场经济和WTO规则所要求的经济、法律等管理手段。由于立法环境和条件的限制，1991年5月1日起实施的《铁路法》关于政府职能的规定与市场经济要求有很大差距，无法起到指导铁路宏观改革的作用，导致政府对铁路运输业的管理人治色彩比较浓厚，表现为管理缺乏连贯性，决策过程不透明。二、市场经济条件下铁路运输业的政府职能分析1.铁路发展政策的制定者铁路发展政策是政府为实现一定时期的目标而制定的用以协调参与铁路运输活动的企业、组织和个人利益关系的准则。政府应及时调整、制定和颁布铁路发展政策，并通过推动立法的形式将铁路发展政策转化为可以具体实施的法律法规。2.铁路运输业的行业监管者WTO的有关规则要求政府不得承担经营者的职能，在政府不再是铁路运营实际经营者的情况下，铁路路网和其他一些环节的自然垄断性以及铁路运输的外部性要求政府对铁路行业进行监管。监管的内容主要是经济性和社会性。政府对铁路的经济性监管主要包括价格监管、进入监管和公平竞争监管。所有价格机制的建立都应以实现社会福利的最大化为目标，铁路运价体系也不例外。政府对铁路运输企业的价格监管应能对企业的投资、生产和经营活动起到有效的激励和约束作用，一方面要能够刺激企业改进生产服务，降低成本，提高效益，一定程度上允许企业运用价格手段增强市场竞争力，并获得合理的收益；另一方面要能够有效防止经营某些自然垄断业务的企业依靠其市场力量制定垄断高价，保护消费者利益。政府设计铁路运输业的进入监管机制应从两方面加以考虑。一方面是引入竞争，这是WTO非歧视、市场开放、公平竞争原则的要求，对提高铁路运输企业的效率有显著的作用，还可以有效的解决垄断体制下产生的经营者与监管者合谋、监管成本过高、监管者与经营者信息不对称等问题，从这一角度讲，政府应该放松铁路运输业的进入监管。另一方面是要充分考虑铁路运输市场区别于一般商品市场的特点，主要是专业性强、某些环节具有显著的规模经济性以及对国民经济有重要影响等，为了维护铁路运输业的稳定与发展，政府必须对其设定一定的进入条件。综合两方面的考虑，比较可行的是重组铁路运输业产业结构，在一定环节、一定程度上降低进入壁垒，促使铁路运输业内部出现有效竞争格局。公平竞争的监管包含两个方面的内容，一是对铁路与其他运输方式间竞争的监管；二是对铁路运输业内部竞争的监管。前者的主要目的在于以最小的成本完成全社会的运输需求，建立适合我国国情的综合运输体系，主要是通过投资、价格、税收政策等手段实现各种运输方式之间的公平竞争。后者的主要目的则在于维护铁路运输市场的有效竞争格局，在线路能力和通过密度等条件允许的环节引入内部竞争，在条件不允许的环节引入进入市场的竞争，既反垄断又防止出现过度竞争，具体包括对铁路运输企业进入和退出铁路市场的管理、对铁路运输企业之间契约关系的管理、制定有关的市场竞争规范、建立纠纷仲裁机制以及依照有关法律对铁路运输企业进行奖罚等等。政府对铁路运输业的社会性监管主要包括环境污染监管、运输安全监管、运输产品质量监管以及维护社会的公平性等。3.铁路运输业国有资产的管理者我国铁路运输业的绝大多数资产都是国有资产，国有资产的所有者是全体人民，从本质上来讲其所有者是缺位的，在这种情况下，只有政府来履行出资人职责才具有政治和法律上的说服力。这一政府职能的目标一是要实现国有资产的保值、增值，这符合资本的一般属性；二是要为公益性线路建设和运输服务提供支持，促进国家的经济发展和满足社会公共服务需求，这符合国有资产的特性。履行出资人职责就是按照《公司法》的规定，管理铁路运输企业的人、事和资产，具体包括向企业派出董事会和监事会成员，根据有关规定任免和奖罚企业领导人，通过统计、稽核工作对国有资产的保值和增值进行监管。三、转变铁路运输业政府职能的政策建议1.科学设置政府职能机构政策制定、行业监管以及国有资产管理三项职能应由不同部门分别承担。制定铁路发展政策和规划可以由国家宏观调控部门负责。行业监管可以由政府有关部门直接负责，也可由政府授权的中立机构负责，考虑铁路运输业专业性强的特点，各项监管职能宜由专门的部门集中负责，也可考虑与航空、公路、水运、管道等行业合并建立统一的大交通综合监管机构，以维护综合运输市场的公平、有序。应根据国家国有资产管理体制改革的整体规划，尽快建立铁路国有资产管理机构。在铁路改革过程中，铁道部既是改革的主体，又是改革的客体，为了避免角色冲突给改革带来不利影响，国家发展和改革委员会应该加强对铁路改革工作的领导，并广泛吸纳学术界、铁路运输企业、铁路运输业监管部门、铁路运输业国有资产管理部门、工会的专家人员参与铁路改革方案的讨论。2.建立和完善铁路行业监管机制铁路改革和政府职能转变过程中，政府与铁路运输企业之间的信息不对称情况可能会更加严重，行业重组没有完成、有效竞争格局尚未形成的情况下，更有可能出现市场失灵的情况。铁路行业监管机构要根据铁路行业重组模式，逐步建立和完善符合市场经济要求和WTO规则的行业监管机制，具体包括：研究设计新的管制价格模型和机制；对不同铁路运输领域进入壁垒的设计；探索对运能紧张区段运能分配的监管办法；对经营自然垄断业务的铁路运输企业的监管，探索政企分开之后如何加强安全检查制度、安全技术标准、事故调查和报告等安全监管职能；等等。行业监管机构要在职能转变和职能建设的同时，注意监管方式的转变，重点是要更多地通过法律手段和经济手段实施监管。3.调整铁路运输业国有资产布局影响铁路运输业政府职能转变的一个关键问题是国有资产规模过大，战线过长。铁路国有资产管理部门不仅是设立机构、履行出资人职责的问题，还要在划分公益性和商业性环节的前提下，通过股份制等手段实现国有资产布局和结构的战略性调整。一方面这会为民间资本和外资进入商业性铁路运输市场创造条件，有助于加快铁路运输业发展、形成运输市场有效竞争的格局、提高铁路运输业管理效率，当然，这还要依靠行业监管部门对民间资本和外资监管的政策配合；另一方面这会使国有资产更集中于公益性铁路市场，缓解公益性铁路项目建设资金短缺、公共服务供给不足的问题。4.在法制化环境中完成政府职能的转变对铁路运输业行使政府职能的部门和机构都有能力一定程度上扩大自己的权力边界，必须通过立法来防止这一倾向。对现行《铁路法》的修改以及以后的铁路改革立法、国有资产管理体制改革立法都应包含有关政府职能的条款，依据市场经济要求、WTO规则和铁路运输业的技术经济特征，对铁路行业监管、国有资产管理部门的职能、权责、机构设置等作出明确规定。形成人大立法，政府依法设立行业监管和资产管理机构，行业监管和国有资产管理机构依法实施监管和履行出资人职责，铁路运输企业依法参与市场竞争并接受监管的行业结构，以保证铁路改革的顺利进行，推动铁路运输业健康发展。