保险资金在应急管理的作用

本文刊发于《宏观经济研究》2010年第10期保险资金在我国应急管理体系中的作用及地位重塑李洪12程锋全小庆徐爽于敏赟[摘要]应急管理体系正常运行的重要条件之一是要有结构合理的应急资金支持体系。应急资金体系主要由财政资金、捐赠资金、信贷资金和保险资金构成。然而通过对我国应急保险资金在应急管理体系中的作用的回顾和梳理以及对比国外保险资金在应急管理体系中发挥的作用，我们发现，一方面是当前我国保险资金在应急管理中的作用没有充分发挥，另一方面通过对比，找到重塑保险资金在应急管理体系中的作用的路径。[关键词]应急管理；应急资金；保险资金；巨灾保险制度一、应急管理体系及应急资金构成应急管理（emergencymanagement,EM）是指为了降低突发灾难性事件的危害，基于对造成突发事件的原因、突发事件发生和发展过程以及所产生的负面影响的科学分析，有效集成社会各方面的资源，运用技术手段和管理方法，对突发事件进行有效地监测、应对、控制和处理。3突发事件是指在组织或个人原定计划之外或者在其认识范围之外突然发生的，对其利益具有损伤性或潜在危害性的一切事件。4根据2007年11月1日开始实施的《突发事件应对法》，1基金项目：本文得到国家社会科学基金项目“加强我国应急体系建设的资金保障问题研究”（主持人：西南财经大学财税学院冯俏彬教授，项目批准号09BJY010）的资助2作者简介：李洪，西南财经大学保险学院讲师；程锋，西南财经大学会计学院博士研究生；全小庆，西南财经大学保险学院硕士研究生；徐爽，西南财经大学会计学院硕士研究生；于敏赟，西南财经大学保险学院硕士研究生3陈安，现代应急管理理论与方法，科学出版社，2009，P54陈安，现代应急管理理论与方法，科学出版社，2009，P3可以将突发事件分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四个大类（见表1）。表1：四类突发事件的特征及事例事件类型特征描述具体事例自然灾害由于自然原因而导致的突发事件地震、龙卷风、海啸、洪水、暴风雪、酷热或寒冷、干旱或昆虫侵袭事故灾害主要由人为原因造成的紧急事件，包括那些由于人类活动或者人类发展所导致的计划之外的事件或事故化学品泄漏、核放射线泄漏、设备故障、车祸、城市火灾公共卫生事件主要由病菌或病毒引起的大面积的疾病流行等事件非典疫情、霍乱、多人食物中毒社会安全事件主要由人们主观意愿产生，会危及社会安全的突发事件能源和材料短缺导致的紧急事件、霍乱、游行引起的社会动荡、恐怖活动、战争资料来源：陈安，现代应急管理理论与方法，科学出版社，2009由于突发事件具有不确定性、严峻性、时间紧迫性和资源有限性的特点，因此如何对事件进行处置、资源进行组织和调配、启动、运行和动态调整预案以及信息的管理和发布等就构成了现代应急管理体系的内容。应急管理体系正常运行的重要条件之一是要有结构合理的应急资金支持体系。所谓应急资金是指应对突发公共事件的资金。关于应急资金的来源问题，目前学界有不同的观点。中国井冈山干部学院黄样兴：“应急资金的筹措主要应有公共财政资金、金融保险资金、社会捐赠等渠道。”山东经济学院副教授马建华在“应急资金的分配”的报告中指出：财政资金、捐赠资金、金融资金、自筹资金等。西南财经大学冯俏彬教授则认为，应急资金的来源重点出自财政资金和保险资金，然后是金融资金和捐赠资金，而自筹资金应当不予考虑。其中，金融资金中政策性金融与商业化金融要区分开来。广州市社会科学院社会学与社会政策研究所副所长苗兴壮在其专著《超越无常：突发事件应急静态系统建构》（人民出版社出版）中将应对突发事件的资金来源分为国家和地方财政资金、商业及政策保险赔付资金和社会捐赠资金三个方面。从以上关于应急资金的来源的不同观点中，我们可以看出，它们虽然不完全相同，但概括起来应急资金主要来源于财政资金、社会捐赠资金、银行信贷资金、保险资金。燕山大学经济管理学院孔祥敏认为我国应急财政资金主要来源于：（1）预备费。按照《预算法》第三十二条规定，“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支与其他难以预见的特殊开支”。（2）转移支付。（3）缩减预算支出节约资金。例如，2008年财政部还会同有关部门研究起草了《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见(代拟稿)》，通过依法调整前一年中央预算等措施，安排灾后恢复重建基金700亿元。压缩中央国家机关公用经费5%，地方也相应压缩，节省的资金专项用于抗震救灾。捐赠，是指捐赠人为了特定公益事业、公共目的或其它特定目的，将自身合法财产单方面无偿转移给另一方的行为。应急捐赠是指发生各种严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发事件后，国内社会各界、外国政府、港澳台地区及国外的组织、单位、团体、个人不附带任何政治条件无偿向灾区捐赠的救援资金、物资。随着人们观念的变化、收人的提高、国际交往的增多，在应急资金的筹措中，捐赠资金越来越成为应急资金的一个重要来源。应急保险资金的基础是保险补偿机制，保险补偿机制是指依托保险市场，保险人和被保险人以风险利益为纽带，以保险制度为主要政策工具而建立风险损失基金，对自然灾害损失、意外事故损失进行补偿的风险管理机制。保险是集合具有同类危险的众多单位和个人，以合理计算分担金的形式，实现对少数成员因该危险事故所致经济损失的补偿行为。其基本功能是对承包标的因保险事故而遭受的经济损失进行补充，保险补偿所坚持的基本原则是损失补偿原则，即如果投保人对自己的财产购买了足额保险，那么因保险事故所造成的损失可以得到足额的补偿，使之恢复到损失前的状态。从这种意义上说，保险形式的补偿的确定性大于其他形式补偿的确定性。财政补偿受国家财政实力的限制较大，从古今中外实践来看，国家财政对灾害的事后补偿总是有限的。社会捐赠受外界文化因素影响较多，在数量上是不确定的。表2：应急管理体系中四种资金特点比较财政资金捐助资金信贷资金保险资金资金来源税收收入和国家企业上缴的一部分税后利润社会各行各业及各界人士自愿、无偿的捐赠各种形式的存款（财政性存款、企业存款、城乡居民储蓄存款等）以及银行自有资金保险公司的资本金、保证金、营运资金、各种准备金、公积金、公益金、未分配盈余、保险保障基金、以及国家规定的其他资金性质上级政府对下级政府或政府对企业、个人实施转移依赖外来援助，具有他助性和无偿性申请贷款的个人、组织或企业仍需偿还贷款本息，故具保险人将大量的投保人的保费集中起来，对其中少数资料来源：本表是根据相关资料整理而成二、我国保险资金在应急管理体系中的作用的演进（一）我国自古的仓储制度与我国早期保险思想有关的是古代仓储制度。虽然仓储制度并不等于现代的保险制度，但是它具有很多保险的思想理念。它在古代的作用说明我们的祖先很早就已经学会了利用保险机制，很注重保险在防灾救灾，应对突发事件中的作用。从先秦到清朝，为了应对灾荒，每个朝代都设有各种不同的仓，但是纵观我国五千年的历史长河，最常见的是官办的“常平仓”和官督民办的“义仓”，其中“义仓”最神似于现代政府干预下的巨灾保险。支付，具有公助性，供给无偿性有自助性遭遇保险事故的被保险人进行补偿和给付，从而实现了被保险人之间的互相帮助。因此保险资金具有互助性质权利义务财政资金的受益者也是纳税人，纳税是享受财政资金的基础，故其权利与义务具有一定的对等性捐助者单方面的人道主义行为，接受救助者无需承担任何义务，双方的权利与义务不具有对等性信贷关系双方根据借贷合同享受相应的权利、承担相应的义务，合同双方的权利与义务对等保险双方当事人按照合同的约定，都要享有相应的权利、承担相应的义务，保险双方的权利和义务是对等的，双方都要受保险合同的约束使用主体各级民政、财政主管部门民政局或其他各募集主体各大金融机构各大商业保险公司适用对象各种灾害事故的受灾者和贫困者各种灾害事故的受灾者和贫困者资金短缺的个人、组织或企业保险合同约定的被保险人或受益人使用水平视情况需要而定，受制于政府财政预算约束根据受捐助的资金水平而定由申请贷款的个人、组织或企业的资信水平决定保险合同约定的偿付水平义仓是中国古代一种实物形式的仓储制度。这种制度起源于汉代，发展成熟于北齐，兴盛于隋唐。百姓缴纳义租，历代都有具体规定，按齐制，每岁每人出垦租2石，义租5升，垦租送台，义租纳郡，以备水旱。这就是最初的义租标准。隋开皇五年(585年)，度支尚书长孙平奏称：“令诸州百姓及军人，劝课当社(故义仓又称社仓)共立义仓，收获之日，随其所得，劝课出粟及麦，于当社造仓容贮之。即委社司，执账检校，每年收积，勿使损败，若时有不熟，当社有饥谨者，即以此谷贩给。”至开皇十六年(596年)规定，义租上户不过1石，中户不过7斗，下户不过4斗。到唐太宗贞观二年(628年)四月，太宗准尚书左亟戴育的《请建义仓疏》又作新的规定：“„„今请自王公以下，爱及众庶，计所垦田稼椅顷亩，至秋熟，准其见在苗以理劝课，尽令出粟。稻麦之乡，亦同此税。各纳所在，为立义仓。若年谷不登，百姓饥谨，当所在州县，随便取给。”户部尚书韩仲良拟订征集条例：“王公以下垦田，亩纳二升。其粟麦粳稻之届，贮之州县以备凶年。”“没有田地的商贾其户分为几等，除下下户及夷人外，自上上户至下中户，共八等。上上户出谷五石，渐次递减至下中户，出五斗为止。不种谷的，则用货币代替，至秋收时，如额取偿。”至天宝八年(749年)，已积谷9606万余石，其中义仓谷竞达63177660石（如表2所示），占总储量的66％。自唐武德元年(618年)至开成五年(840年)的220余年间，共发陨济136次，其中义仓占106次。宋乾德元年(963年)的义租规定：“每年春秋两季纳税时，每税一石，另纳一斗，„„”因经济不景，民力不足，于乾德四年(966年)又废义仓。仁宗庆历元年(1041年)又复设立，以后兴废多次。5表3：唐天宝八年义仓储米数字单位：百万石关内道河北道河东道陇右道剑南道河南道淮南道江南道山南道存粮量5.94621217.54467.309610.3000341.79722815.4297634.8407726.739272.871668资料来源：袁祖亮，中国灾害通史（隋唐五代卷），郑州大学出版社，2008年版，P154。从以上的描述中可以看出，义仓制度与现代的保险制度是异曲同工的，古代义仓储米量，相当于现代应急保险资金，义租相当于现代的保险费，区别仅在于它不是按风险等级标准缴纳的，没有现代的精算标准，具有很大的随意性，也没有严格的理赔标准。对义仓的性质，宋朝林炯在《常平义仓论》中，做过精辟的分析：“自民而出，自民而入，丰凶有济，缓急有权。”用现在的保险术语来说就是应急保险资金是通过保费的形式从人民那筹集而来的，其最终都将赔付给人民，以应对突发的灾害。可见，我们的祖先是很重视保险资金在应急救灾中的作用的。（二）计划经济时代我国的应急救灾格局在计划经济下，如果发生了重大灾情或突发事件，由地方政府层层上报到上级部门，直到中央政府，再由中央政府根据灾情的大小，按照一定的标准把救灾减灾的款项层层下划到下级政府，地方政府根据行政隶属关系再进一步下划到县村等基层单位，直到把钱粮款项等救灾物资发放到灾民手中，形成了“灾民找政府，全国找中央”的格局。新中国成立以后，中央政府每年都要拨付十多亿的救灾款项，在5中国保险学会等，中国保险史，中国金融出版社，1998年版，P2。重灾年份甚至达到几十亿元，由政府包揽防灾、救灾、重建等一切工作，这种体制虽然高度体现了共产党和政府对人民的充分关心和负责精神，并且可以集中人力、物力、材料实施减灾工程，但同时也造成了严重的弊病。最突出的是造成了地方、企业和民众的依赖思想，难以发挥各方面的减灾积极性，难以形成广泛的社会化减灾行动，渠道的单一化给中央政府带来了沉重的负担，面对日益加重的自然灾害和日渐突出的润物事故，中央政府财政独立应对各类灾害显得越来越捉襟见肘和力不从心。此外，单纯的政府行为往往忽视了减灾的经济效益和产业性质，抑制了我国减灾产业的形成和发展。表4：我国部分地震救灾国家拨款情况6时间地点震级经济损失（万元）