李林“法治”是贯穿十八届三中全会公报的内在逻辑

李林：“法治”是贯穿十八届三中全会公报的内在逻辑时间:2013-11-1513:44来源:法制网责任编辑:admin坐落于北京故宫东北角、景山东麓的中国社会科学院法学研究所办公楼,是1919年“五四”新文化运动旧址的一部分。灰砖外墙,仿木质的地板,小院宁静。11月13日中午11点半刚过,身为中国社科院法学所所长的李林匆匆从楼上正开的一个会议中抽身下楼,接受《法制日报》记者独家专访。一天以前,备受瞩目的党的十八届三中全会刚刚闭幕。作为曾多次参与该会会议材料起草的法学领域权威专家,李林成为众多媒体追访的对象。采访在李林静谧的办公室开始。6个月前,就是在这间办公室里,他完成了一份建设“法治中国”的系统性研究报告,供有关方面参考。在11月12日晚公布的十八届三中全会公报上,“法治中国”同样被作为一项关键内容提出。作为一次讨论全面深化改革若干重大问题的会议,经济领域被普遍视为改革的最大焦点。但在李林看来,“法治”才是贯穿整个会议公报的内在逻辑。一份求真务实的公报,一个具有可行性的全面深化体制改革的时间表、路线图、任务书记者:我看到您在很早的时候,就开始了中国的政治体制改革研究。作为一个长期关注这一领域的学者,在十八届三中全会召开以前,一定会对这个会议有一个预期,现在公报出来了,您怎样认为?李林:可以这么说,这个公报是1978年改革开放以来最有力度的报告之一。中国已经到了一个改革发展建设的转折点,面临很多困难和问题,在这样的背景下,未来怎么改怎么走怎么发展,这次的三中全会公报做了一个规划,给了一个回答。记者:看完这份公报,总体感觉如何?李林:总体感觉应该是落实十八大报告的一个延续,是一个具体化、深入化、可操作的公报。所以如果把十八大报告和这份公报结合起来看,我们会发现,这实际上是按照十八大报告指明的整个改革思路做出的一个具有可行性的全面深化体制改革的时间表、路线图、任务书。从大的方面讲,它就是用全面深化改革的精神、意识、方法,来推进六大建设,即公报中提出的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设；但具体而言,这六大建设又不是一个空泛的题,也不是一个过于超前和远大的描述,而是在现阶段、三中全会所涉及的时间范围内,对要做哪些事情、要改革哪些方面所做的关键性、提示性的描述。理解公报中法治中国建设和法制发展方面的内容,要放到整个全面深化改革的大背景下。要看到,法制有一个新的使命,就是要对六大建设所有的改革发展提供规范和保障记者:从公报可以看出,十八届三中全会讨论的重点还是在经济领域的改革,强调要处理好政府和市场的关系。您认为法制建设在整个公报中占据一个什么样的位置?李林:我认为是一个非常重要的位置。最表层的,当然是公报文本中提出要建设法治中国,要把建设法治中国作为我们新历史起点上法制建设的目标。记者:还有更深一层次的解读?李林:有。我们理解公报中法治中国建设和法制发展方面的内容,不能仅仅看到它直接提到的那几句话,你还要放到整个全面深化改革的大背景下。要看到,法制有一个新的使命,就是要对六大建设所有的改革发展提供规范和保障。记者:这个结论是从公报中哪些地方解读出来的?李林:比如说公报提出要更好地处理好政府和市场的关系,那么在这个关系背后,不管你解决什么问题,最后它有一个潜在的逻辑,即政府退出以后,怎么样来保障市场的公平公正和有序,答案就是法制要进入。我们常常说,市场经济实际就是法治经济。要建立进一步的社会主义市场经济体制,政府要适当退出,法制就要全面的跟进。把政府和市场、政府和企业、政府和社会的关系,在法制框架下厘清。所以虽然关于经济改革和经济建设部分,直接出现“法制”的话语不多,但事实上,我们看到了改革背后的逻辑包含了非常强烈的法制诉求。记者:在经济体制改革上,法制的确是一条潜在逻辑。我们看到公报在谈及政治体制改革时,也强调了要围绕坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一而展开。这是否也意味着,在政治体制改革中,“法制”同样是一条暗线?李林:是的。依法治国应该是我们进行政治体制改革的基本前提和基本架构,对于这次提出建立一个领导小组和一个委员会等方面,都有十分现实的意义。公报中明确提出了,我们党要进一步加强科学执政、民主执政、依法执政水平,这段话虽然不是直接在法制建设部分出现,但是放在整个公报来说,可以说贯穿了我党很强烈的依法执政、依宪执政的理念,贯穿了建设法治中国的大战略思维在里面。记者:在这方面,“法制”有更具体的体现吗?李林:今天我们社科院的副院长李培林来所里开会,他是中央候补委员,参加了十八届三中全会。他提出一个点,非常重要,就是以前的改革都是政策化的改革,而这次是制度化的改革。这意味着,凡是能制度化法律化的都按照这种方式固化下来。三中全会是一个全面深化改革的战略部署,在改革本身的设计、推进以及成果的固定上,法制是很重要的途径。改革涉及到宪法法律问题的,都将通过法律的立、改、废等手段来实现,规范化、有序化、制度化,从而使它更加稳妥、更加有序、更加有效地展开。记者:刚才说了很多,大多是体现法制在这场改革中起到的重要作用。就我国法制建设本身而言,这次会议最大的意义在哪里?李林:我觉得可以做这样一个基本判断:十八大报告和三中全会关于法治中国的整体战略布局,翻开了中国特色社会主义法制发展的新篇章,使我国的法制建设进入了一个深入改革发展的新的历史时期。维护宪法和法律的权威就是坚持人民的权威、执政党的权威、国家的权威和社会主义制度的权威。法制建设领域的主要矛盾,如今集中在宪法和法律的实施上记者:公报中,有一段专门谈及法治中国建设的内容:“全会提出,建设法治中国,必须深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益。要维护宪法法律权威,深化行政执法体制改革,确保依法独立公正行使审判权检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。”能否对这段话,做一个比较细致的分析?李林:这是在“法治中国”建设上,全会提出的具体部署。最后五个小句,每句分别代表了一个方面的工作。我可以逐句做个解读。先说“要维护宪法法律权威”。这句话有几层含义。第一个层面,我们的宪法和法律是党的改革开放方针路线政策的制度化和法律化体现,是建设的胜利成果的规范化、法律化形式,因此我们维护宪法和法律的权威就是坚持人民的权威、执政党的权威、国家的权威和社会主义制度的权威。那么,宪法法律的权威怎样来维护?这实际上就是这句话的第二层意思——维护宪法和法律的实施问题。这次的公报,用维护宪法法律权威作为任务开头,而不再提法律体系建设的问题,是务实而有针对性的。因为到2010年,中国特色社会主义法律体系已经基本建成,那么法制建设领域的主要矛盾,我认为就转而集中到了宪法和法律的实施上。这强化了现阶段解决法制建设当中主要矛盾的问题意识和问题导向,很有针对性。记者:后续的详细方案中,解决如何实施宪法法律是不是就成了重点?李林:这是我要说的第三个层面问题。实际上,对于如何实施,我觉得十八大报告已经提出了,就是新十六字方针:科学立法,严格执法,公正司法,全民守法。这和老的十六字方针有非常大的区别,老的提法是:有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这次三中全会强调法律权威,就是要从“有法可依”向“科学立法”的转变,前者解决的是法律“有和无”的问题,后者解决的是法律“好和坏”的问题,这是一个更高的要求。宪法和法律的权威不是凭空而来的,良法善治才有权威。严格执法、公正司法和全民守法,也都隐含在维护宪法法律权威里面。行政执法体制改革是法制建设不可或缺的重要环节。我们的法律法规80%以上是由国家行政机关来执行的,我们的国家公职人员当中,80%以上是国家行政机关的公务员记者:第二句话是深化行政执法体制改革。在整段话里面,还有一句话是“深化司法体制改革”,在句式上和这句相仿。这二者应该是什么关系?李林:我认为应该连起来看,即“必须深化司法体制和行政执法体制改革”,这其实回应了我刚才说的,维护宪法法律权威,实际上是要解决宪法法律的实施问题。实施问题,从实在的改革来看,就是两个深化,深化行政执法体制改革和深化司法体制改革。这又和十六字方针对应上,怎么“严格执法”,就是深化行政执法体制改革,怎么“公正司法”,就是深化司法体制改革。记者:在舆论话语体系中,司法体制改革是一个更大、更综合性的话题,行政执法体制改革则更像某一方面的具体的改革。李林:它其实也是法制建设不可或缺的重要环节。我们的法律法规80%以上是由国家行政机关来执行的,我们的国家公职人员当中,80%以上是国家行政机关的公务员,也就是说,如果这两个80%都能够做到严格执法依法行政,我们法治中国建设80%以上的内容就落实了。过去它的确被提及更少。原来我们说的“执法必严”,和现在说的“严格执法”,虽然是同一个词,但“执法”的概念范畴不同。过去,执法更多意义是指司法,新的十六字方针把严格执法和公正司法切割开来了,它对严格执法的指向更加明确,要求更加具体,责任担当也就更加实在了。记者:行政执法体制改革,在公报中被单独列出,体现了它的重要性。那么针对它的改革,主要会指向哪些方面?李林:这就要分析行政执法体制之前存在哪些问题。我认为,主要集中于三个方面。第一个方面,最表层的行政执法问题。现在老百姓对行政执法意见非常大,选择性执法、钓鱼执法、运动式执法等乱作为、不作为现象比较多。所以三中全会公报,是抓住执法领域改革的牛鼻子了。第二个方面,更深层次来看,我认为在于行政审批制度改革。这次三中全会提出,要发挥市场在配置资源当中的决定性作用,过去是基础性作用,这次是决定性作用,这本身就是一个重大的观念和政策的改革措施。那么政府要从市场退出来,一个重要的环节就是减少审批、下放审批。过去管得太多,所以行政权力腐败、干预过多,导致了我们整个经济发展缺乏活力、社会运转缺乏动力、企业活动缺乏自治空间。因此,法治经济的改革,从行政执法体制改革引申出来,就是要进一步放开审批。第三个方面,根本上的,我认为是要真正梳理和解决法治政府建设当中,法治政府建设过快,行政体制改革滞后的矛盾。当你的行政体制改革,比如职能转变、精简机构、角色定位上没有落实,在政府管得太多、政企不分等问题基础上,你的法治政府建设越好,行政立法越加强,那就会把不合理的、阻碍社会经济发展的体制固化。所以这次提出来,我们不能仅仅停留在行政执法的表层意义上,应该深入进去,深入到市场经济、法治经济的逻辑上去认识行政执法体制改革的根本问题。确保依法独立公正行使审判权检察权,在十八大报告中已经讲过,这次公报专门提出来,背后肯定有具体配套措施,要求司法改革在新的历史起点上,将进一步理顺法院与检察院外部关系作为重点记者:第三句话,受到了最多的关注,指向也最具体,您怎么评价?李林:确保依法独立公正行使审判权检察权,这在十八大报告中已经讲过了,这次公报专门提出来,背后肯定有很多具体配套措施。我的理解是,这要求我们的司法改革在新的历史起点上,将进一步理顺法院与检察院的外部关系作为重点。记者:外部关系指的是什么?李林:过去,我们的司法地方化比较严重,那么地方的政府、企业、媒体等方方面面都能干扰影响司法。我认为这是一个十分重要的改革关键词,在下一步的改革当中,比如大家探讨的地方人、财、物管辖问题上,能不能省以下法院由省一级来管,省一级的由中央来管。记者:具体的改革已经启动了吗?学界对此有没有一个方向性的预判?李林:据我了解,相关部门的调研早在去年就已经启动,这次提出来,是有充分准备的。如果按照学界探讨的,省法院来管省以下法院的人、财、物,那么地方上利用人、财、物等外在因素来干预司法的条件就不存在了,包括在法院院长任命、法官的认命提拔上,可能从各方面的干预都会减少。我认为仅此一项意义就会非常大。我想这些在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全文出来时,就会有明确的方向了。记者:按照刚才的逻辑,第四句话,健全司法权力运行机制,是不是指的理顺司法系统的内部关系?李林:应该是这样。我理解,这主要针对司法的行政化和官僚化问题。要求健全司法权力运行机制,就是内部怎么做到有权有责,独立行使相关权力,同时认真