英国传统工业城市的转型-曼彻斯特的经验

252013Vol.28,No.6国际城市规划摘要：作为英国的传统工业基地和仅次于伦敦的中心城市，曼彻斯特在二战后经历了从繁荣到衰落，再通过转型重新回归繁荣的过程。曼彻斯特的转型是一次产业经济和社会空间双重转型的深度变革。从上世纪80年代初到如今约30年间，通过政策层面的有效支撑和操作层面的持续推动，曼彻斯特从一个传统的以制造业为主的工业城市转型为一个以服务业经济见长的后工业城市，取得了空间、经济和社会方面的多重效益。曼彻斯特内城的中心地区和滨水地区作为其城市转型的代表，尤其具有典型性。一方面，解读其城市转型有助于我们认知工业城市转型的过程和阶段；另一方面，其转型中的一些核心项目对我们在城市转型中谋划发展定位、选择规划方案、制定实施策略等都具有启发性。Abstract:AsaBritain’straditionalindustrialbaseandthelargestcitynexttoLondon,Manchesterhasundergoneaprocessfromboomtodecline,andthenbacktoprosperitythroughurbantransformationafterWorldWarII.Fromtheearly1980stonowadaysforabout30years,byeffectivesupportfromthepolicylevelandcontinuouspromotionfromtheoperationallevel,Manchesterhastransformedfromamanufacturing-basedindustrialcitytoapost-industrialcitywhichisknownforitsserviceeconomy.Italsomakesbenefitsinmultipleinspatial,economicandsocialaspects.ThecentreandwaterfrontareaoftheinnercityasrepresentativeofManchester’stransformationareespeciallytypical.Ontheonehand,interpretingitsurbantransformationhelpsuscognizetheprocessandstagesofrestructuringindustrialcities;ontheotherhand,somecoreprojectsinthecitytransformationprocessareveryinstructiveforustoschemedevelopmentorientation,toselectplanningprogram,todevelopimplementationstrategyandsoon.关键词：工业城市；曼彻斯特；城市转型Keywords:IndustrialCity;Manchester;CityTransformationTransformationofTraditionalBritishIndustrialCity:TheExperienceofManchester英国传统工业城市的转型：曼彻斯特的经验曹晟唐子来CaoSheng,TangZilai1曼彻斯特转型概况1.1城市概况曼彻斯特是位于英格兰西北部的国际化都市，一般指大曼彻斯特都市区（GreaterManchester），由位于大曼彻斯特都市区中心的曼彻斯特市、索尔福德市（Salford）和特拉福德市（Trafford）的城镇地区共同构成（图1）。大曼彻斯特都市区总人口约268万①，作者：曹晟，同济大学城市规划系，博士研究生。[e-mail]唐子来，同济大学城市规划系主任，教授①参见文章编号：1673-9493（2013）06-0025-11中图分类号：TU984.11+4文献标识码：A罗奇代尔奥尔德姆泰姆赛德斯托克波特曼彻斯特特拉福德索尔福德维冈博尔顿伯雷泰恩－威尔都市区西约克郡都市区南约克郡都市区西米德兰都市区大伦敦地区默西赛德都市区大曼彻斯特都市区纽卡斯尔利兹谢菲尔德曼彻斯特利物浦伯明翰伦敦图1大曼彻斯特都市区的区位及内部行政区划资料来源：作者根据国际城市规划本期主题是排在伦敦和伯明翰所在地区之后的英国第三大都市区[1,2]。作为曾经的工业中心和仅次于伦敦的中心城市，曼彻斯特在二战后经历了从繁荣到衰落，再通过转型重新回归繁荣的过程。1.2转型背景作为英国老牌的工业城市和工业革命的发源地之一，曼彻斯特的城市发展史上有两个重要节点。第一个节点在19世纪50—60年代，曼彻斯特自工业革命兴起的棉纺织产业被其他城市超越，其工业开始向棉产品深加工和棉纺织机械制造转变，是曼彻斯特工业化过程中的一次结构性转型。第二个节点发生在二战以后的1970年代末，棉纺织产业和航运产业相继陷入严重衰退，传统工业逐渐式微，城市经济陷入衰退，城市面貌日益破败（图2）。这个节点是曼彻斯特转型的关键节点，当时城市面临的问题主要包括以下几个方面。（1）纺织业和航运业衰退。随着加工和贸易业纷纷倒闭和外迁，城市工业区和滨水地区开始陷入衰败。（2）居住人口减少。经济衰退导致内城就业岗位锐减，大量人口外迁，内城地区成为低收入阶层集聚的区域；而英国政府推行的“清除贫民区计划”又进一步强化了人口外迁的趋势。（3）大量土地被弃置。经济的衰退导致城市中出现大量弃置土地和空置建筑物。70年代末80年代初，特拉福德公园的工业地产已经有1/3的土地陷入闲置状态。（4）房地产市场陷入停滞。内城人口的减少、郊区高收入住宅片区的快速发展以及伦敦地区经济的崛起对曼彻斯特内城的零售和办公市场的发展造成了很大压力。空间破败和环境恶劣影响了周边的吸引力，住宅大量积压，房地产市场陷入停滞[3]。包括曼彻斯特市中心地区、索尔福德市中心和码头区以及特拉福德自治市工业园区在内的曼彻斯特内城面临的空前严重的经济、社会和空间问题引起了广泛的关注。1980年代初，内城各级相关政府机构——从大都市区议会到各自治市镇——都制定了一系列的措施来推动城市更新，从而引发了曼彻斯特经济、社会和空间形态的全面转型。2转型的理念和策略2.1创造有利于城市转型的发展环境20世纪80年代，伴随着撒切尔所代表的保守党上台执政，英国的经济政策开始由计划转向市场。撒切尔所奉行的新自由主义政策力图减少政府对自由市场的干涉力度，限制政府的规划行为并为私人投资松绑。新政策为以曼彻斯特为代表的衰落工业城市重新注入了活力，并一举扭转了发展颓势。而在发展手段上，中央和地方政府都采用了一方面对外围市郊地区的发展权进行限制，另一方面积极推进内城地区社区更新的方式，以促进资源和关注度回流到衰落的旧城地区[4]。2.2强势推动后工业化的产业政策2.2.1升级产业结构曼彻斯特的产业转型是从工业经济向服务业经济转变，从传统产业向新兴产业转变。20世纪80年代，商务办公导图2曼彻斯特内城地区的工业区、住宅区、码头区和商业区在更新前的景象资料来源：作者收集272013Vol.28,No.6国际城市规划向的发展驱动效应十分明显，曼彻斯特在发展中紧紧抓住了商务发展的大好契机，使商务服务产业、区域零售服务业、金融服务业和航空服务业等成为了曼彻斯特经济转型的先行者，取代了原有的制造业，城市的产值结构和就业结构随之急遽变化，标志着其产业结构的后工业化趋势。曼彻斯特一举摆脱了工业城市的帽子，成为了英国仅次于伦敦的商务中心城市以及英格兰西北部的服务业中心。2.2.2提振新兴产业而到了20世纪90年代和21世纪，将曼彻斯特建设成为“创意产业之都”逐渐成为共识，曼彻斯特政府通过推行一系列的城市文化复兴计划和持续的文化基础设施建设，促进了创意产业、媒体产业、体育产业、教育产业、生物医疗产业等知识型、创意型、休闲型产业的兴起，通过持续的文化驱动和城市营销，曼彻斯特被提振为英国乃至欧洲重要的以文化、创意、旅游为特色的都会[5]。2.2.3房地产开发导向中心区大量可供再开发的土地是曼彻斯特转型的核心资源，也是房地产开发的基础。在房地产开发中，曼彻斯特地方当局充分利用了当时英国宽松的经济政策和宏观经济形势，通过政府的政策导向和公共投入进行引导，吸引私人资本大规模地介入开发，从而实现了城市更新的迅速推进。2.3多途径的配套政策在支撑机构方面，设置了专门的公司（UDCs,RDAs,EPs）。城市开发公司（UDCs:UrbanDevelopmentCorporations）是1980年代英国政府在推进城市更新过程中所采用的标志性措施，它作为独立于政府之外专门负责城市开发的机构，在城市内部划定的特定区域内拥有规划许可权。城市开发公司被授权可强制购买土地从而获得区位重要、价值稀缺或规模成片的土地用于开发；同时也被准许向私人机构提供资助，并在划定的区域内负责基础设施建设。这些措施有利于取得私人及利益相关者的信任，从而吸引资本的介入。与之类似，1990年代的城市更新机构（URAs:UrbanRegenerationAgency）和英国伙伴公司（EPs:EnglishPartnerships）也发挥了同样的功效[6]。在空间政策方面，通过设置企业区（EnterpriseZone）等特殊政策区，以空间的不均衡性形成对各类发展资源的集聚效应，进而搅动起旧城更新这潭“死水”，以点带面触发城市衰败地区的全面转型。同时，以重大发展计划或事件作为空间吸引力的要素，在城市各个空间板块的发展资源上不断推陈出新。曼彻斯特内城滨水的工业废弃区——索尔福德/特拉福德地区是1980—1981年首批设立的企业区[7]。在财政金融方面，多种类型的城市开发建设资金（包括城市开发资金UDG、城市更新资金URG和后来的城市资金CG）对私人企业参与城市更新项目起到了积极的作用。这些资金的投入优化了私人和公共投资的比例，金融政策对城市更新的成功起到了关键的刺激和撬动作用[8]。3空间的转型过程3.1代表区域曼彻斯特的城市转型历经30多年时间，在不同的时期转型的重点和实效各具特色。基于自身工业革命发源地和内河港口的历史特征，曼彻斯特的空间转型集中于旧城和滨水地区，其中两个区域最具典型特征，分别为城市中心地区（theCityCentre）和索尔福德码头地区（SalfordQuays）（图3）。前者为历史积淀丰厚的传统工业地区，是衰落的工业区和旧城中心地区转型的代表。曼彻斯特市中心地区位于艾威尔河（RiverIrwell）东岸，与索尔福德、特拉福德市中心区共同构成曼彻斯特内城。这里不仅是曼彻斯特的历史中心，也是曼彻斯特在工业革命时代辉煌的见证，是一个拥有着复杂历史和文化内涵的地区。后者为曾经的英国第三大港口和滨水港区转型的典型。索尔福德码头地区始建于1894年维多利亚女皇时期，位于曼彻斯特内城西部、中心城区的上游地区，与老特拉福德工业区隔艾威尔河相望。作为曾经的英国第三大港口，索尔福德码头地区曾经是大量工业和仓储设施集聚的工业片区。3.2空间转型过程3.2.11980年代的初步转型（1）转型背景曼彻斯特中心地区的衰败突出体现在空间品质的降低图3曼彻斯特城市中心地区和索尔福德码头地区的位置和范围资料来源：作者根据Manchester’sLocalDevelopmentFrameworkCoreStrategyDevelopmentPlanDocument&TheDevelopmentPlanforSalfordDocks资料整理曹晟 唐子来    英国传统工业城市的转型：曼彻斯特的经验282013Vol.28,No.6国际城市规划本期主题上，其背后的原因在于人群活动减少和企业分布零散所造成的区域内活力的下降；此外，转化废弃土地和空置建筑使用的成本过高。同样，在索尔