江苏省建设工程造价管理办法释义

《江苏省建设工程造价管理办法》释义（初稿）第一章总则本章共5条，对办法的立法目的和依据、适用范围、计价活动遵循的原则、监督管理体制以及行业协会作用作了规定。第一条为加强建设工程造价管理，规范与建设工程造价有关的行为，维护工程建设参与各方的合法权益，依据《中华人民共和国建筑法》及相关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。【释义】本条是关于《办法》的立法目的和立法依据的规定。本条立法的目的主要有三层意思：一是加强建设工程造价管理；二是规范与建设工程造价有关的的行为；三是维护工程建设参与各方的合法权益。建设工程造价管理是工程建设管理的核心内容，贯穿项目建设全周期，它与质量管理、工期管理共同构成工程建设的三大控制目标。工程造价管理的目的是有效控制和合理确定工程造价，最大限度地发挥投资效益。改革开放以来，我省积极探索适应经济发展的工程造价管理新思路，在推行工程造价管理体制改革和造价形成机制改革、科学地制定和运用计价依据、规范市场计价行为、提高工程造价管理机构指导和服务水平方面采取了许多举措，取得了显著成绩。但是随着我省经济建设快速发展，工程建设投资规模大幅提升、工程计价市场化进程加快，工程造价管理出现了许多新情况、新问题，加强工程造价管理的必要性日益凸显。主要表现在四个方面：（1）我国是一个资源相对缺乏的发展中国家，为了保持适度的发展速度，需要投入更多的建设资金。2009年江苏省固定资产总投资为18752亿元，建筑业产值10181亿元，2010年上半年江苏省固定资产总投入达到10211.7亿元，建筑业产值达4251亿元，较去年同期增长20.5%。面对逐年快速增长的固定资产投资规模，如何有效的利用投入建设工程的资源，以尽量少的劳动和物质消耗，取得较高的经济和社会效益，保持国民经济持续、稳定、协调发展，加强工程造价全过程管理显得尤其重要。（2）虽然我省工程建设投资体制实现了多元化，但国有投资项目仍占相当大的比例，特别是国家4万亿基础设施投资和政府投（融）资建设的项目有增无减。但是国有投资建设项目擅自扩大投资规模、提高投资标准，预算超概算、决算超预算的现象时有发生，造成国有资产的浪费和流失，有必要加强国有投资建设项目工程造价的控制和监管。（3）在政府宏观调控下，通过市场竞争形成价格已成为工程造价形成机制改革的方向，推行工程量清单方式计价，与国际市场接轨是改革的重要组成部分。在工程造价计价方式变革时期，通过法制手段和科学引导的方式，建立和完善新型的工程造价管理体制和形成机制是各级政府的职责。（4）工程造价管理的内容之一是为工程建设参与方提供科学、合理的计价依据，在新技术、新工艺、新材料日新月异发展的新形势下，要不断完善和更新工程计价依据，满足工程建设的需要，促进我省节能环保、发展绿色经济目标的实现。在工程计价市场化进程中，由于法制建设不完善，市场监管不到位，工程造价咨询企业和从业队伍素质不高等因素，与工程计价有关的活动存在许多不规范的现象，产生了许多工程造价争议和社会问题。如故意“高估冒算”获取不正当的利益，给国家或建设单位造成损失；故意拖延工程结算和支付工程款，造成民工工资不能按时支付的社会问题；少数施工企业串通进行工程投标，以高于合理的造价中标；工程造价咨询企业出具显示公平的咨询报告，谋取不正当利益，引起造价纠纷等，因此，必须对建设工程造价有关的行为进行规范。加强建设工程造价管理，规范与建设工程造价有关的行为，落脚点是维护工程建设参与各方的合法权益。所谓“工程建设参与各方的合法权益”，简单地说，就是在合法的前提下，建设单位通过合理的投入获得较高的投资效益；施工、勘察设计企业通过必要的付出获得与之对应的收益；工程造价咨询等中介机构通过提供科学、公正、有效的服务获得回报。本办法的立法依据包括法律依据和事实依据两个方面。法律依据主要有《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国合同法》；法规依据主要有《江苏省工程建设管理条例》、《江苏省建筑市场管理条例》，同时参考了建设部行政规章《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》、《工程造价咨询企业管理办法》、《注册造价工程师管理办法》和其他省、自治区、直辖市的工程造价管理法规、规章。事实依据是本省工程造价管理的实际和市场工程计价活动的状况。第二条本省行政区域内建设工程造价的确定与控制，以及相关的监督管理活动，适用本办法。本办法所称建设工程，是指各类房屋建筑和市政基础设施，以及与其配套的线路、管道、设备安装工程。交通、水利、电力等工程的造价管理，按照法律、法规和国家相关规定执行。本办法所称建设工程造价，是指建设项目从筹建到交付使用期间，因工程建设活动所需发生的费用。【释义】本条是关于《江苏省建设工程造价管理办法》适用范围和调整对象的规定，以及对建设工程和建设工程造价的定义。本条第一款规定的是办法的适用范围。它有两层意思：一是办法适用的地域范围为本省行政区域，即本省行政区域内的建设工程系本办法调整范围。二是调整的对象是建设工程造价的确定和控制，以及相关的监督管理活动。工程造价确定就是在工程建设的各个阶段，采用科学的计算方法和切合实际的计价依据，合理确定投资估算、设计概算、施工图预算、招标标底（招标控制价）、承包合同价、工程结算价和竣工决算。工程造价控制是指建设工程项目在投资决策、实施各阶段，采取科学的方法和手段随时纠正发生的偏差，把工程造价的形成控制在批准的造价限额以内，保证项目管理目标的实现。相关的监督管理活动是指政府相关部门依据各自的职责，对工程造价实施的监督管理活动，包括制定工程造价计价政策和管理制度、依法实施行政许可和行政处罚、制定计价依据和计价规范、批准（或核准）国有投资建设项目造价和进行管理、依法监督检查市场计价行为等。本条第二款第一层意思是将建设工程定义为“各类房屋建筑和市政基础设施，以及与其配套的线路、管道、设备安装工程”。“各类房屋建筑”是指建设项目中的房屋建筑以及与其配套的线路、管道、设备安装工程，如办公（写字）楼、住宅楼、教学楼、科研实验楼、医用楼、商业楼、生产厂房、仓库、各种场馆院所等；“市政基础设施”是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程。办法规定上述两类工程造价的确定与控制以及监督管理活动，受本办法约束。本条第二款第二层意思是规定交通、水利、电力等专业工程的造价管理，按照法律、法规和国家相关规定执行。广义上讲，建设工程应包括各专业部门管理的专业工程。但鉴于我国目前的工程建设管理体制是按建设工程不同用途实行分工管理的，交通、水利、铁路、电力、通信、化工等行业主管部门，均有各自的计价依据、标准程序和工程造价管理体系，在现阶段很难做到管理体系和计价依据的统一。因此，本《办法》建设工程仅界定为房屋建筑和市政基础设施工程。本条第三款是对工程造价的定义。本办法所称建设工程造价，是指建设项目从筹建到交付使用期间，因工程建设活动所需发生的费用。从理论上讲，工程造价分广义造价和和狭义造价。广义上工程造价是指建设一项工程预期开支或实际开支的全部固定资产投资费用，也就是一项工程通过建设形成相应的固定资产所需一次性费用的总和。这一含义是从投资者（业主）的角度来定义的，从这个意义上说，工程造价就是指工程价格，即为建成一项工程，预计或实际在土地市场、设备市场、技术劳务市场，以及承包市场等交易活动中所形成的建设工程总价格。狭义造价为工程承发包价格，它是在建筑市场通过招投标或直接发包，由需求主体投资者和供给主体建筑商共同认可的承发包工程价格。本办法所称工程造价是指第一种含义，即建设一项工程预期开支或实际开支的全部固定资产投资费用。这里所说的费用包括建筑安装工程费、设备费以及其他相关费用。第三条从事工程造价活动应当遵循合法、客观公正、诚实信用的原则，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。【释义】本条是关于建设工程造价活动的指导方针的规定。工程造价活动的指导原则是开展工程造价活动总的行为准则，具有普遍意义。本条规定的造价活动原则是：合法、客观公正、诚实信用，不损害社会公共利益和他人的合法权益。所谓“合法”就是工程造价活动的参与方必须遵守国家和地方政府的法律、法规和规章，这是活动的前提，离开这个前提所做的行为或约定都是违法的，违法行为所取得的利益和权利不受法律保护。所谓“客观公正”就是工程造价活动参与方在确定工程造价过程中，以客观事实为依据，不偏颇、不偏袒，公平合理地对待工程建设参与各方。所谓“诚实信用”就是工程造价的参与方要遵守职业道德，履行双方约定，不弄虚作假。所谓“社会公共利益”是指为广大公民所能享受的利益，即强调利益的承载者是社会而不是个人，如给国有经济建设项目和政府投资的公益性建设项目带来损失，扰乱建筑市场秩序都属于损害社会公共利益。“他人的合法权益”在本办法中是指工程建设参与方的合法权益，包括建设单位、勘察设计企业、施工企业和中介服务机构等。第四条县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内建设工程造价活动的监督管理，具体工作由其委托建设工程造价管理机构实施。县级以上地方人民政府发展和改革、财政、审计、价格等部门按照各自职责，负责有关建设工程造价的监督管理工作。【释义】本条是关于建设工程造价管理体制的规定。本条第一款关于工程造价主管部门包含两层意思：一是县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内建设工程造价活动的监督管理。它的依据是《建筑法》第六条“国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理”；《江苏省工程建设管理条例》第三条“省人民政府建设行政主管部门是本行政区域内工程建设活动的综合管理部门”；《江苏省建筑市场管理条例》第四条“县级以上地方人民政府建设行政主管部门是本行政区域内建筑市场的统一监督管理部门”。国务院办公厅《关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发［2008］74号）第二条主要职责第四款规定，住房和城乡建设部“承担建立科学规范的工程建设标准体系的责任。组织制定工程建设实施阶段的国家标准，制定和发布工程建设全国统一定额和行业标准，拟订建设项目可行性研究评价方法、经济参数、建设标准和工程造价的管理制度，拟订公共服务设施（不含通信设施）建设标准并监督执行，指导监督各类工程建设标准定额的实施和工程造价计价，组织发布工程造价信息”。《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈江苏省人民政府机构改革方案〉的通知》（厅字〔2009〕21号）和《中共江苏省委江苏省人民政府关于印发〈江苏省人民政府机构改革实施意见〉的通知》（苏委〔2009〕252号）规定，设立省住房和城乡建设厅，为省政府组成部门，具体承担建立科学规范的工程建设标准体系的责任。制定和发布工程建设全省统一定额、计价依据和工程造价管理规章制度，制定和发布工程建设地方标准并监督执行，监督指导各类工程建设标准定额的实施和工程造价计价，组织发布工程造价信息。这说明从国务院到地方各级人民政府工程造价管理的行政主管部门是各级建设行政主管部门。办法为什么没有用“县级以上地方人民政府住房和城乡建设行政主管部门负责本行政区域内建设工程造价活动的监督管理”表述，主要是考虑到我省有部分市县城乡建设局和住房保障房产管理局是分设的两个部门，而“住房和城乡建设行政主管部门”是指一个部门。并且住房保障和房产部门不属于建设行政主管部门，所以用“建设行政主管部门”的表述，能避免主管部门职能上的混淆。本条第一款的第二层意思是本行政区域内建设工程造价活动的监督管理，具体工作由县级以上地方人民政府建设行政主管部门委托建设工程造价管理机构实施。本办法所指的工程造价管理机构是指隶属于各级建设行政主管部门、专门从事工程造价行政管理工作的内设机构或受委托负有行政管理职能的事业单位。目前，省和13个省辖市建设行政主管部门都设有专门的工程造价管理机构，大部分县（市）、区建设行政主管部门也设有专门或合署的工程造价管理机构。从工程造价管理机构的职能看，它是一个集政策、技术、经济、管理、服务职责为一身专业性强、作用明显、