台湾信用评等协会--巴塞尔协定对金融体系的影响

2-1巴塞爾協定(Basel)對金融體系的影響周大慶台灣信用評等協會理事一、引言在國際金融合作的案例裡，分別於1988年、2001、以及今（2010）年起草的巴塞爾公約（亦即BaselI、BaselII及BaselIII），不但在金融監理上是一種創新，提供了各國監理機構一個公認的標準及共識，並且將國際合作帶到了一個新的境界。由於時間點上的巧合，開始實施BaselII的時間與金融海嘯先後在一年之內發生，致使許多新規則的應用並未在任何國家取得足夠的經驗及資料，因此BaselIII在2010年9月年被匆忙推出時，即引發了不少的質疑及爭議。因此，在實施巴塞爾公約時，我們需要全面了解巴塞爾公約的出發點、相關規則、以及其可能的缺點，才能避免在實施時造成不必要的偏差。本文將就以上的觀點提出一些討論，從宏觀的角度來評論巴塞爾公約的利弊得失；由於巴塞爾公約相當強調數量化的技術，因此文中將避免討論過於技術性的議題，相反的，希望本文能提供讀者一些想像及討論的空間，以便提升國人對這項公約的瞭解。二、BaselI在20世紀的70和80年代，隨著資本市場的國際化，一些國際一、引言………………………………………………2-1二、BaselI……………………………………………2-1三、BaselII…………………………………………..2-3四、BaselIII…………………………………………2-82-2性的銀行經常能夠藉其多方的通路，規避在地國監管當局的銀行法規，不然就是將不同的業務遷往規範較為不嚴的國家，做變相的『法規套利』。但到了1980年代初，第二次石油恐慌帶來了美元及銀行危機，使得各國開始覺得應該有一套規範銀行風險的共同準則。因此，巴塞爾委員會的成員經過六年的籌備之後，十大工業國（G10）加上西班牙（應稱為G11國）於1988年7月訂了一個叫做『銀行自有資本之計算與自有資本標準之國際通則』（InternationalConvergenceofCapitalMeasurementsandCapitalStandards）的國際公約，它非正式的稱呼即是『BaselI』。該公約開宗明義表示，巴塞爾的之目的為促進及統一各國對於『資本適足率』（銀行自有資本與風險性資本的比率）的監管，其適用對象僅及於G11國或被認為是金融市場發達的國家，文中並特別指出，它不適合新興市場的經濟體系，並警告資本適足比率不能被孤立地看待，作為仲裁一家銀行償付能力的最終標準。由於BaselI只涵蓋信用風險，並不包括市場風險、作業風險，且對對監理審查及公開金融資訊等部分並未加以要求，因此作為確保國際及各國財政穩定的公約而言，其範圍常被視為過於狹窄。BaselI對於計算信用風險的方法，係基於資本的種類及其所適用的風險權數，並不能反應不同資本（例如公司債）的信用評等或到期日，又由於這種計算不能反應風險分散的效果（因此又稱『堆積法』），因此經常為國際大型銀行所抱怨。另一方面，這些銀行雖然無法規避BaselI設定的計算及標準，但卻可將房屋貸款證券化，將帳目上風險較高的『資產』打包後以現金的方式售出，以降低其風險性資本。在這一點上，BaselI的確提供了不少的優惠，因為一般公司債的資本適足率是8%，但對『房屋抵押債券』則為4%，BaselI後來為人所詬病的原因之一，便是促成了這種『法規套利』的現象。此外，售出證券化債券後，銀行將有更2-3多的資金來承作收益高但風險也高的業務。1988年BaselI實施後，歐美大型銀行證券化的業務得到相當的助力，證券化業務成長的速度更變得如脫韁之碼。由於證券化的過程中，銀行必須將貸款『真實出售』給一個叫做『特殊目的機構』的法人，因此銀行大量地將貸款移出資產負債表後，將會降低銀行系統中資本的數量。美國銀行的總資本曾在BaselI生效不久後上升，但數年後卻開始下降，代表銀行表面上的風險降低，但隱藏性的風險卻開始上升。最後，我們不妨將注意力轉到BaselI對新興市場的影響。由於新興市場的資本市場往往缺乏深度和流動性，資本適足率可能並不是一個可靠的指標。這是由於：其一，本地的證券市場往往不能正確地反應股票和債券的價格，其二，本國銀行持有的外國股票或債券往往由於資訊或交易經驗的缺乏，在發生風險狀況時不能作即時有效的處理。上次金融風暴時，台灣一些銀行曾以打消呆帳的方式處理大量滯留的CDO即為一例。三、BaselII由於資本市場國際化的程度日益加深，同時也為了修正BaselI的一些缺點，因此巴塞爾委員會首先在1996年增加了關於市場風險的章節，以反映當時歐美大型銀行常用的『風險值』（VaR）等工具的使用。事後發現BaselII對推廣這項風險工具提供了莫大的助力。對於BaselII的草稿則於2001提出，在徵詢了世界各國的反映後，於2004年定案，我國亦在2007年1月1日與世界其他國家同步實施。BaselII的對象除了世界各國主要的銀行之外，並將監管範圍擴大至包含國際活躍銀行的控股公司，以避免銀行將資產隱藏在子公司或附屬公司裡。由於BaselII是對BaselI所做的修訂，通常我們又將前者稱為『新巴塞爾協定』，除了擴大了監管的範圍之外，其內容共包括了3大支柱，即『最低資本要求』、『監理審查』、及『市2-4場紀律』。第1支柱內更包含了市場、信用、及作業等3種不同的風險項目，是BaselII最主要的部分。在對於風險性資產的計算方面，BaselII主要的修改包括：1.細化資產類別：為了避免銀行進行套利以及將資源作不當的分配，新協議將資產的種類以及風險權重做了更詳細的區分，例如將資本細分為第一（TierI）及第二類（Tier2）甚至第3類等，其中第一類資本稱為『核心資本』，各類資本間又維持著一定的關係。2.信用評等：上述資產類別的細化也包括了將信評作為風險權重的變數，因此國際信用評等機構的報告成為計算信用風險時的一個重要的因素。3.內部風險模型：在本國監理機構的同意下，允許技術進步的銀行使用自己的內部風險模型來計算信用風險。當時的想法是一些大銀行已在使用這類複雜的風險模型，如此做也可提升監理機構的計算能力，使之與業界同步化。當然大銀行是否會藉此低估本身的風險性資產，以及是否會造成對中小型銀行重大的衝擊，均為值得商榷的問題。4.交易資產：對於銀行以交易為目的而持有的資產，新巴塞爾協議認為其目的既為短期持有，使用『風險值』（VaR）加以計算即可。由於風險值的計算是以歷史資料的數據為基礎，在市場流動不足或市場結構發生變化時即常低估實際的風險，這種問題在金融風暴時將顯得特別嚴重。BaselII對信用風險提供了三種計算方法：第一種『標準法』可視為BaselI的延伸，但其中許多權重的決定仍受到政治因素干擾而嫌武斷，例如相對於其他銀行貸款，德國曾特別要求降低對於房屋抵押貸款的風險權重。第二種方法稱為『內部評等法』(InternalRatingsBasedApproach,或IRB)。如上所述，為了鼓勵銀行建立2-5自己的內部系統，監管機構提供了一些優惠的條件，例如降低其對資本適足率的要求等，以便通過審核的銀行能夠節省風險性資本，從而提高盈利能力，這當然是受到國際大型銀行歡迎的。IRB法又可細分為兩種：第一種『基礎IRB』法，銀行在經過監管機構的核准後，可以用自有違約機率模型計算風險權重，但監管機構將提供每種類型資產的損失機率；第二種是『進步IRB』法，銀行將可用自己的模型計算風險權重及損失機率。上述自我監督的方式不但可降低監理的成本，並可令銀行自行決定風險權數的多寡，活絡銀行在私有部門扮演的角色，因此看來可替監理機構提供不少方便。但需注意唯有大型銀行才有財力去開發複雜的數理模型；此外，由於內部評等法本身是經過國際大型銀行及公會團體（例如ISDA）不斷遊說才達成的，這項規定當然使得落後國家或進步國家的中小型銀行處於相當不利的地位。其次再來談談市場風險：固定收益資產風險的計算將以『風險值』（VaR）為主。此一方法與上述兩種IRB同時推出，以便銀行在監管機構核准後，使用自有模型來計算所需的風險儲備。VaR當然也可用於計算權益證券、外匯、或大宗物資的風險，不過由於資產種類歸屬的不同，這在BaselII裡稱為『內部模型』（InternalModelApproach,或IMA）法；如同上述IRB法一樣，這種方法也必須基於複雜的數學模型，唯有大型的金融機構才有足夠的財力支持這方面的投資。除了信用風險、市場風險之外，BaselII尚包括『作業風險』。基於該公約一貫的主張，作業風險也可用三種方式來計算應有的風險性資本，本文將略其細節。總而言之，一個銀行為了符合『資本適足率』而儲備的自有資本可用以下的公式代表：『自有資本儲備』＝0.08x（風險加權資本）＋作業風險儲備資本＋市場風險儲備資本2-6上式中的『風險加權資本』即為本文所述的『風險性資本』，前者意在強調計算時係以加權的方式導出，但後者則是較為常用的術語。在正常情況下資本適足率是8%，如一個銀行的自有資本為已知，我們也可將上式倒過來計算它的資本適足率。討論完BaselII第一支柱中的各種風險之後，第二和第三支柱就顯得簡單多了，它們份量在350頁的巴塞爾公約中只佔了40頁。第二支柱主要在於解釋監管機構的職責及與銀行的互動。由於巴塞爾公約是一個國際公約，因此在實施上各國的監理機構必須要有足夠的裁量權，使得其內容能與當地的法律及會計準則相調和。第三支柱的目的是以增加披露的方法增強市場紀律，以更透明的方式增加銀行、監管部門、以及大眾對巴塞爾公約的共識。對於BaselII的一些評語由以上的敘述看來，巴塞爾公約主要的概念來自於對資本適足率的信心，亦即一個資本適足率高的銀行是一個健全的銀行，反之，一個資本適足率低的銀行必有問題。但過度倚賴資本適足率的數字有時將使得監理的工作變得僵化及過於簡化。這一點在2008年金融風暴時顯得異常明顯，許多具有高資本適足率的銀行（例如英國的北岩銀行）顯得不堪一擊。從這個角度來看巴塞爾公約並不是萬靈丹，自有資本僅為一靜態的數字，在許多情況下並不能代表管理的品質，也不能代表市場恐慌或流動性不足時複雜的問題。其次，為巴塞爾公約所推薦的IRB法，其問題是在實行上容易引起利益衝突的問題。將計算的準確性建築在銀行內部的模型上，不但在監理上不易做到透明化，許多銀行的內部模型在2008年金融危機期間亦曾被證明為極不可靠。由於這些模型是以達到節省資本為目的，當其計算一旦發生問題時，便極易使得問題惡化且迅速地變得不可收拾。歷史資料也顯示上述的問題並非危言聳聽；從2003至20062-7年間，巴塞爾委員會所進行的每一個『量化衝擊研究』（QuantitativeInpactStudy）均預測施行IRB法將有明顯的資本扣減作用。巴塞爾委員會本身的計算顯示使用這些方法的銀行，其自有資本將平均下降15.5%，美國FDIC的計算也顯示資本的節省度將在18%至29%之間，這也是BaselII提供給國際大銀行重大的誘因。由於可能採取這一做法的大銀行具有相當高的市佔率，當金融風暴發生時，銀行集體的資本就會使得體系內的資本顯得單薄而必須仰賴政府的挹注，這一現象明顯地違反了巴塞爾公約當初設立的目標，模型的失靈頓時將造成市場的恐慌，一如現代的銀行一離開電腦便無法營運。在關於VaR的使用方面，除了量化的計算易於發生模型準確性的問題以外，在監理上以及使用的成本上均可能使得主管機關及較小型的銀行處於劣勢。一般來說，複雜的模型也會使得監理單位產生規避的心理情結，由於資訊的不對稱，發生的問題將會使得監理人員避免節外生枝，授以這些銀行不必要的口實。上面曾談過，在計算信用風險時，巴塞爾公約相當倚賴信評公司給予的文字評等，但在2008年金融風暴時，國際信評公司卻表現得不及格。這包括信評公司發佈的信評往往不能即時化並且經常發生錯誤，應有的實地查核也經常不能確實做到。由於三大國際信評幾乎獨佔了市場，因此在2008年後各國政府即以推行在地化的信評機構作為振興本土固定收益市場的一個重要的手段。最後，比較為人所常提起的另一個問題，即是巴塞爾公約的各種計算如果均為銀行遵行，將會在經濟蕭條時產生緊縮放款，