政府自利性对政策回应机制建设的制约研究

政府自利性对政策回应机制建设的制约研究.李伟权政府自利性的存在不容忽视，它造成政府回应机制的系统内封闭，导致决策失误和对公共利益的侵蚀，形成汲取式的行政管理模式，影响到杜会稳定并动摇回应制度。要消除政府自利性对回应机制建设的影响，就要以权利性为墓础强化政府服务的公共性和竞争性，突出回应机制的公共性建设;界定各级政府利益围，保障多元利益格局，明确政府的利益回应性取向;提高政府的透明度，建立公众议程，形成利益审议机制;提高公众的参与度，以权利制约政府利益扩张，形成参与式回应机制。【关键词]政府自利性;回应机制;政府服务[中图分类号]C939[文献标识码]A[文章编号]1004一518X《2010)05-0221-06李伟权(1974-)，男，暨南大学管理学院公共管理系讲师，博士，主要研究方向为公共政策、领导科学、行政体制改革。(广东广州510632)本文为国家社会科学墓金项目“城市流浪乞讨人员救助管理制度研究”(项目编号:08BSH064),登南大学高校人才进引墓金项目“我国地方政府回应机制研究”(项目编号:51105612)阶段性成果。回应型政府建设已经成为当前政府行政体制改革的一个重要方向。政府被赋予社会公共利益的守护人角色，公利性成为政府回应的逻辑前提。政府代表公共利益是其不可推卸的职责，与此同时，政府追求自身利益也是不容忽视的客观事实。政府自利性的倾向与政府公利性之间的张力在经济杜会转型时期愈发地彰显，严重制约着政府回应机制的建设。作为公利性和自利性的矛盾统一体，当官意与民意相左、公利与私利背离时，政府的自利性与公利性就会出现严重的不兼容，对政府回应机制建设的消极影响会随之显现出来。因此，探讨政府自利性与政策回应机制的关系，对于当前完善政策回应机制建设有着重要的意义。一、政策回应机制建设过程中的政府自利性问题及其表现政策回应是指现代政府公共管理过程中，对公众的需要和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的政策决策过程川，它要求公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应，不得无故拖延，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。美国学者格罗弗·斯塔林认为，回应是一个组织对公众提出的政策变化这一要求作出迅速反应，也可以说是政府对公众所提要求作出超一般反应的行为。I2/(P172)可以说，政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的公共决策措施公正、有效地实现公众的需求和利益的公共管理过程，就是政府公共决策的回应。在这个回应过程中，政策制定过程中各要素间的相互关系、内在机能和运转方式，就是政策回应机制。l3l(P17-76)回应型政府建设是当前我国地方政府的重要目标。一个活力化且值得民众信任的政府，理应为社会公共事业服务，为公共利益服务。但是，事实上，无论是从理论上，还是在实践生活中，政府作为复杂的政治主体，或多或少都无法摆脱其利益困境。政策回应机制的建立主要体现在政府公共政策制定和执行过程上，目前地方政府回应性不足主要源于地方政府政策过程中严重的自利性导向。它对于政策回应机制的消极影响主要表现为政府在承担其职能时将会根据自身的利益偏好而行动，导致政府实有职能的扩张和应有职能的萎缩等问题。公共选择理论把传统西方经济学中的“经济人”假设运用到分析政府行为中，对政府的自利性本质进行了详细、系统的阐述。该理论认为，政府自利性是存在的，因为政府官员是理性人，他从事政治活动的目的是追求自身利益的最大化。1957年唐斯(AnthonyDowns)在他的《民主的经济理论》一书中提出:“民主政治中的政治家与经济中追求利润的企业家是类似的。为了实现他们的个人目的，他们制定他们相信能获得最多选票的政策，正像企业家生产能获得最多利润的产品一样。[Il(P29f7同样，制度经济学派的国家理论将政府看成“经济人”，即政府在制定公共政策过程中要进行“成本一收益”分析。政府同时承担两种角色。当政府作为公共利益代表时，则为长远利益而进行制度创新;当政府作为统治者时，则会为个人或者团体而谋求最大利益。美国经济学家诺斯认为，政府存在有两个目的:一是在要素市场上界定所有权结构，实现统治者租金最大化，二是在第一个目的的框架中减低交易费用以使社会产出最大，从而增加国家税收。在诺斯看来，政府统治者的收人最大化和增加税收都是以追求政府自身利益为前提的。I51W。一:政府自利性存在着横向和纵向多种表现。第一种是由于资源竞争所产生的政府自利性。主要体现在某些方面相互竞争的各地方政府之间，更多是政府自身从本位主义的视角和地方利益来考虑政府的公共行为。这种自利体现在六个方面，即不同地区政府利益之争、上下级政府的利益之争、政府与本地企业与民众利益之争、为了吸收外来投资而无原则地让利、地方政府为实现本地的经济社会管理职能而与中央争利。I6]同时，政府内部的部门自利性也表现明显，即条块分割的职能部门间为争夺政府有限资源而展开的博弈游戏。这些职能部门作为单位、小团体利益代表者的角色越来越凸显出来。“正因为政府职能部门作为一个利益共同体，是其成员的共同利益的代表者.因而为了部门的利益而与国家或是地方争利益的现象频频发生。n[}]第二种则是政府组织中的个人自利性。物质自利强烈而广泛地存在于人们的公共行为动机中。[B]作为政府组织中最活跃实体的官员处在同样的市场经济条件下也受到“无形的手”的支配，“作为自然人的政府官员并不会因为承担公共责任而自然产生任何道德优势”[9]IP96)，进而受“经济人’的本性驱使，他们必定要对手中掌握的“全社会公共利益权威的价值再分配权利”加以发挥，以使之往对自己资源占有最大化的轨道上发展。斯蒂格勒在分析政府官员的自利性时认为:“一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制支配。无论他自己的个人欲望是什么，如果某种活动将带来惩罚，他必然会取消这种活动，如果能带来较大利益，将会吸引他趋于这种活动。胡萝卜和棍棒对科学家和政治家的支配作用与对驴子的支配作用是一样的。0pol由此看来，政府官员自利性是在理性指导下对欲望的满足，并且在规制力量软弱或有漏洞存在的情况下，政府官员会利用自己手中掌握的权力，扩张性地满足自己的利益需求，更有甚者会做出以权谋私、权钱交易等违法乱纪的事。政府官员直接拥有的行政权力的自发扩张和自由裁量权的客观存在，为其自利的扩张和实现提供了空间。对于政府行为的自利性来说，它在很大程度上是有其合理性的。首先，政府有正常的基本利益，即政府为履行社会公共责任而必须获得的资源和利益的总和，作为正常的利益，应当从制度上给予保障。其次，政府各部门因分工不同，承担的社会职能有差异而产生出一种与之相对应而获取的权利、条件、资源的不同，比如对于管理流浪乞讨人员的政策来说，不同的部门在利益分配机制上是不同的。民政部门，承担的是救济保障职能，但没有收益性。公安部门因承担风险与安全保障职责而担负较高成本，所以他们更愿意简单化处理，从而降低人力成本和其他成本。对于收容部门来说，这些人既是负担，但也是其收入的来源。角色利益通常也是合理的利益要求，应该给予满足。但是，在实践中，许多政府部门通常会过度使用这种角色利益。一些政府部门或人员通过不正当手段追求基本利益、角色利益之外的非法利益，如寻租、贪污、受贿等，不良的流浪乞讨人员管理体制曾经给这些部门带来经济上的利益。这就是政府的自利性同题所在。实际上政府自利性的追求，尤其是失常利益的追求是政府失败的一个基本表现，它促使政府公共政策失效，并加剧了市场失灵，严重危害公共利益。由此可见，政府在整体上表现出自利性倾向就不难理解。政府组织作为一个整体的利益主要表现在两个方面:其一，政府利益具有自我膨胀倾向。如果不存在有效的制约机制或者约束机制，政府的自身利益就会不断扩张和膨胀。比如，政府追求预算的最大化。其二，政府机构的体制惰性使政府在制度创新方面受到自身内部力量的掣肘，从而行动迟缓，使政府的制度供给总是赶不上社会对制度的需求。Itt，在各种公共政策实践中，作为功能性的保障，政府的基本利益和角色利益是可以实现的，但是，在许多欠发达地区或是在某些经费得不到保证的部门，作为其履行公共管理职责的基本条件，追求自身利益，才能谈得上是维护并增进公共利益。政府追求失常利益必然导致公共利益扭曲变形为部门利益、地方利益与官员利益。这既不合理也不合法。政府的自利性行为必然是其公共性目标的对立面，反观现实中层出不穷的寻租现象、政府的低效率以及行政系统的冷漠无情很容易就可以得出这个结论。自利性的政府部门根本无公共性可言，有效的公众参与和政府回应更是无从谈起。在公共实践中，官僚制系统的自利、冷漠以及低效率，公务员的自私、受贿等自利性行为严重地腐蚀了公共利益。当前我国政府自利性的存在同样是毋庸置疑的客观事实，“严重且普遍的地方保护主义、层出不穷的腐败现象、多次反复的大规模政府机构改革，都反映了政府自利性的客观存在及其严重性”It21。从本质上讲，政府自利是政府发展不成熟的表现，是政治体制不完善的体现。二、政府自利性对政策回应机制的制约不可否认，政府自利性广泛存在于政府的各种政策行为当中，对于政策回应来说，明显制约着有效的政策回应通道的形成，从而使得政府在政策机制建设上面临着各种障碍，主要有下列几个表现:(一)政府自利性造成政策回应机制的封闭政府自利性发展必然排斥公众和社会的决策参与，必然导致公众参与不足，造成政府回应机制的系统内封闭，其直接后果就是政府决策失误行为越来越多，给国家和人民造成重大的损失。政府自身不能很好地对公共问题进行全面的分析，从而使得政策的可行性、合理性等方面考虑不周，容易导致决策的失效。缺乏公众参与性的监督，政府决策在成本效益上考虑较少，因而很多政府政策决策是在政府领导人只考虑政绩或滥用职权的情况下作出的，因而造成人力、物力和财力的重大损失。政府自利性必然导致政府的官僚主义发展。它不但造成政府部门行政效率的低下，还给人民群众带来严重的不良影响。各级政府官僚主义盛行的时候，对于普通百姓来说，公门变衙门，“门难进，脸难看，话难听，事难办”这种领导方式，使政府变成一个封闭的领导系统，不是一个为人民服务、开放式的领导过程，必然导致政府回应的失效。“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题，它的主要表现和危害是:高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规、机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推委，··…这无论在我们的内部事务中，或者是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。hsllrs27(二)政府自利性必然侵性公共利益，导致回应机制供给不足政府承担实现具体的公共利益的责任，即社会整体公共利益的细化分割，这是政府公共性的具体实现。虽然说各部门对于利益的争夺是以实现细化了的公共利益为目标，但其在实现目标的同时实际上为部门利益而忽视最终的公共性，这种自利性倾向对公共利益的侵蚀尤为严重。不可否认，职能部门代表政府创造了大部分公共价值，职能价值的实现有赖于各职能部门对于社会资源的部分占有，如果缺乏最基本的物资，职能部门将一事无成。这就存在着这样一个逻辑悖论，在政府系统的横向关系中，各职能部门为获取履行自己公共责任的资源基础，必然会在行政系统内部进行争夺。这种争夺在转型国家中往往以隐性的非正式的形式出现，从经济学的角度来看，这种内部争夺本身就是一种非生产性的消耗既有公共资源行为，争夺本身并不创造任何公共价值。另外，根据帕金森定律，在既定公共责任不变的情况下，各个政府部门的主管都具有增加自己所掌握的资源和部下的自然冲动。还有，部门资源的增加在人情事理层面上跟部门福利挂上钩，成了部门自利的应有之义。职能部门中的非生产性行为，无一不侵蚀着职能部门的公共性利益。在通常情况下，这种公共性侵蚀是在集体自利导向下发生，其程度远远超过整个政府或者政府雇员个体的自利。公共选择理论告诉我们，无论是政治家群体还是公务员群体，他们同样都是“经济人”，其手中握有的对社会利益再分配权，不可避免地要往有利于其自身利益增长的方向上运用。在成熟的民主社会中，