杭州市建设工程质量监督管理办法立法后评估报告

1《杭州市建设工程质量监督管理办法》立法后评估报告杭州市建设委员会一、《办法》产生的背景及实施概况《办法》产生的背景我国于1997年11月1日颁布我国第一部直接针对建设领域的法律，即《中华人民共和国建筑法》，此法的颁布标志着我国工程建设领域走上了法治轨道，也是在此法颁布后，出台一系列与之配套的工程建设方面的法规，2000年1月30日颁发的国务院令第279号《建设工程质量管理条例》就是国家层面的关于工程建设质量的法规。浙江省早在1995年8月9日的浙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十一次会议上就通过了《浙江省建设工程质量管理条例》并颁布实施。根据国家颁布的法律和相应的法规，浙江省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议于2001年12月28日在通过《关于修改〈浙江省建设工程质量管理条例〉的决定》，并以省九届人大第61号公告公布了现行的《浙江省建设工程质量管理条例》。杭州市根据国家、浙江省相关的法律、法规，针对杭州市的实际情况以及具体操作层面上的要求，通过正常的程序，于2003年10月8日以政府令（[2003]第195号）的形式公布了本《办法》。后随着国家与省相关法律与法规的变化，结合实际执行过程中出现的新问题，对《办法》进行了部分修改，并于2005年以政府令第214号再次予以公布，形成现行的《办法》。《办法》的实施概况在《办法》出台后，市建委有关部门及质量监督机构，即各区、县的建设局及杭州市工程质量监督总站及各区悬质量监督站对“办法”开展全面的贯彻执行，并组织了不同类别的建设单位、施工单位、勘察设计单位及监理单位进行了学习贯彻，并召开了杭州市相关质量检测单位对检测质量及工程检测资质进行检查，以保证质量评估的正确性和公正性。为了使《办法》能落到实处，市建委对杭州市范围内的建设工程质量管理分层次、分工程项目，逐级健全了相应的质量监管机制，市、区、县建设工程建设行政主管部门分别确定了质量监督机构，并具体委托了相关的日常质量监督管理的项目及内容。质监机构也制订了相应质量监管的工作程序与操作办法。工程项目建设、设计、施工和监理单位也进一步落实了质量保障机制，设立了工程质量小组及工程质量专责管理员等组织体系，使质量管理成为各质量主体的重要日常工作。二、《办法》实施绩效的评估《办法》实施前杭州市建设工程质量监督管理的基本情况《办法》实施前杭州市的建设工程质量监督管理体制与现在有一定的差别。首先，管理范围尚未把萧山、余杭包括进来。由于本《办法》尚未颁布执行，是直接按国务院《建设工程质量管理条例》和《浙江省建设工程质量管理条例》实施，在实施过程中常常遇到操作层2面的一些质量问题找不到相应的条款加以规范。使得质量监督机构的工作很忙，但工作效率不高，一些明显违反质量管理条例的现象，没有可具体处置的办法而使不少质量隐患不能及时消除。与《办法》配套的工程质量监督管理文件根据《办法》的相关条款，市建委及下属各级建设主管部门分别将日常的质量监督管理工作委托给相应的质量监督机构。为了全面贯彻执行《办法》，提升杭州市工程质量管理水平，工程建设行政部门还出台一批与此《办法》相关的行政法规，质量监督机构出台了一系列操作层面的管理程序及处理意见。市质监总站根据《办法》，制订了一系列具体操作办法及意见如下：1）杭州市建设工程结构质量监督抽样检测暂行办法（杭建监总［2003］13号）2）关于进一步加强杭州市房屋建筑工程和市政基础设施工程实行见证取样和送检工作的意见（杭建监总［2003］14号）3）杭州市建设工程产品质量监督备案办法（杭建监总［2003］15号）4）杭州市建设工程监理工作质量检查暂行办法（试行）（杭建监总［2003］25号）5）关于进一步明确市政无压力排水管道闭水试验方法的通知（杭建监总［2003］31号）6）关于加强建筑工程质量监督报告单管理工作的意见（杭建监总［2003］37号）7）关于进一步明确市政基础设施工程验收监督的通知（杭建监总［2004］4号）8）杭州市建设工程“西湖杯”质量跟踪评价办法（试行）（杭建监总［2004］7号）9）杭州市建设工程“西湖杯”（市政基础设施工程）质量跟踪评价办法（杭建监总［2004］809号）10）杭州市建设工程质量安全监督总站工程质量监督工作标准（杭建监总［2005］9号）11）杭州市市政基础设施工程质量监督工作标准（杭建监总［2005］11号）12）《杭州市住宅工程质量分户检验管理暂行规定》（杭建工发〔2007〕164号）；13）《杭州市住宅工程质量分户检验指引》（杭建监总[2007]23号）；14）《关于要求监理单位加强市政基础设施结构工程、隐蔽工程验收的通知》，15）《杭州市住宅工程质量通病防治导则》市质监总站还将质量与安全相结合，以提高质量监督的自觉性和效率，具体出台了一批相关的管理意见和程序：1）杭州市建设工程质量安全监督总站重大事故应急抢险，救助和控制预案（杭建监总［2003］5号）2）市区建筑工程质量安全管理例会制度（杭建监总［2003］7号）3）杭州市建设工程质量、安全、文明施工一体化监督巡查工作实施意见（试行）（杭建监总［2004］45号）4）杭州市建设工程质量、安全、文明施工一体化监督工作程序（杭建监总［2005］4号）5）杭州市建设工程质量安全监督注册管理规定杭州市建设工程质量、安全、文明施工一体化监督巡查工作实施意见（试行）（杭建监总［2005］5号）6）杭州市建设工程质量安全投诉处理规定（杭建监总［2005］6号）7）杭州市各区建设工程质量安全监督机构工作质量检查管理办法（杭建监总［2005］13号）8）“三位一体”监督小组工作制度（杭建监总［2005］34号）9）《市政工程高架桥梁交通门洞质量安全设置规定》（杭建监总[2007]26号）10）《地铁工程深基坑结构工程施工质量、安全监督规定》（杭建监总[2007]47号）。各区、县质监机构也根据当地具体工程实际，在本《办法》的指导下制定一些相关的3质量管理操作办法，对提高质量管理的实效起到了积极的作用。《办法》的执行及其绩效本《办法》未出台前，杭州市工程质量监督主要依据国务院《建设工程质量管理条例》，在执行过程中，未能结合好杭州市区的实际情况，开展有关的工程质量监督。如：未出台前杭州商品混凝土生产企业发展较快，工程结构质量与商品混凝土生产质量是密切相关的，而国家《条例》对商品混凝土企业监督管理未明确，本《办法》（第十六条第5款）明确质量监督机构有权对预拌混凝土质量进行抽查的权力，补充了《建设工程质量管理条例》的内容，加强了杭州市商品混凝土生产过程中的质量监督管理，对有关内容进行了如下完善：1、明确了责任及业务，为进一步规范各责任主体的行为作好了工作准备，《办法》明确了由五责任主体（建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位和质量检测单位）依法对建设工程质量负责，任何单位均不可推脱其相关的责任。2、强调政府监管的分工：市区、萧山、余杭及各县市的分工。责、权、利挂钩，分工合理，责任明确，各司其职，管理到位、有效地保障了监管的绩效。3、明确了对各主体质量行为的监管内容，以行为的合法来保证工程质量的有效控制。理清各主体的各自责任，规范了各方主体的质量行为。4、统一了监管机构的检查区域、内容、程序、要求。量化了各阶段节点的时间控制，提供了监管部门的管理责效。5、明确了对质量事故及违法违规行为的处理，树立了依法监督，严格执法的监管形象，提高了监管人员的法律意识及依法监督的能力。6、在《办法》的贯彻执行过程中，各建设责任主体对工程质量监管的重要性的认识得到提高，对工程建设各责任主体的质量行为得到进一步规范和制约。提高了社会民众的法律意识，工程质量得到稳步提高。几年来，工程质量监督覆盖率从原来的80％提高到100％。据统计自《办法》实施后，工程结构质量未发生过一般及重大质量事故。为了加强住宅工程质量监管，提高住宅工程质量，减少工程质量通病，降低工程竣工后的投诉频率。杭州市工程质量监督总站于07年初经过对有关城市考察学习，起草发布了《杭州市住宅工程质量分户检验管理暂行规定》，编制了与其配套实施的《杭州市住宅工程质量分户检验指引》和《住宅分户检验监督实施细则》等。以上制度于07年6月实施后至今，已竣工交付的60项住宅工程，几乎投诉为0。住宅质量通病问题投诉明显减少。三、《办法》立法内容的评估对于本《办法》的具体条款涉及到建设行政主管部门、质量监督机构、工程建设单位、设计勘察、监理及施工单位，各方面具有各不相同的利益和视角，且常常是相互对立的。考虑到这些因素，本次评估中，对工程建设领域内的不同类别的单位及同一单位内不同岗位的人员征求了意见。对《办法》在合理性与可操作性等方面作出了评价，现将相关评估内容归纳如下。《办法》中条款的合理性评估关于《办法》中具体条款的合理性主要从责任主体及质是责任界定是否符合法律法规以及是否符合社会价值观方面进行评价，不同的社会群体会对自己熟悉或利益相关的质量问题4提出自己的评价，作为一个需要社会各有关主体执行的法规，必须考虑社会公众利益与各相关责任主体以及各责任主体之间的责、权、利相平衡，因此，本次评估中，对不同责任主体进行了走访，征求了他们对《办法》中相关条款的意见，也请他们对现行《办法》作出相应的评估，现将走访及调查结果分述如下：行政主管及委托的质量监督机构的评估意见从我市建设工程质量管理历史与现状看，各级工程质量监督站都在工程质量监督中起着十分重要的作用，且已具备了完成工程质量监督所要求的人员素质、队伍规模以及管理能力和手段等方面的条件，各级建设行政主管部门均将日常的建设工程质量监督工作委托给各级工程质量监督站，他们起到了本《办法》中所指的质量监督机构的作用。从《办法》实施以来，从行政管理及日常质量监督实践中可以看出，《办法》从合理性方面基本上是符合一个地方法规的要求的，从管理监督方面来分析，《办法》24项条款中，合理性评估最高是100%，最低是57.1%.具体分条款的合理性评估如表4-1：表4-1行政主管部门及质量监督机构对《办法》的合理性评估条款编号合理性%条款编号合理性%条款编号合理性%条款编号合理性%一100八82.3十四69.2二十100三83.3九78.6十五69.2二十一78.6四57.1十87.5十六93.3二十二100五94.1十一76.9十七93.3二十三93.8六94.1十二80.0十八69.2二十四100七94.4十三85.7十九100平均分析表4-1中合理性评估较低（75%以下）的条款内容，主要有第四、十四、十五、十八条。其中第四条相对较集中的意见是关于设计图纸质量的问题，由于当前图纸质量主要是由设计院自身保证，加上图审单位审查，在《办法》没有对图审单位的质量要求，只是要求设计单位是不太合理的。第十四、十五条的内容是对监理和检测单位质量行为的要求，主要意见集中在对这两类单位的实际质检人员资质把关不严，质量监管往往出现空白点。第十八条主要是关于质检单位竣工验收后报送质监报告的时间要求不太合理，由于目前质量监督的内容及程序不断增加，原定的7天时间往往不能完成。建设单位的评估意见《办法》中涉及建设单位的内容主要有三条，即第八、十一条和第十八条的一部分，建设单位对条款的合理性评估水平较高，其中第八条的6个条目中，均在80%以上；第十一的6个条目和第十八条均为100%。在对第八条的不合理评估中，主要针对款（一）和款（四），款（一）中是要求建设单位在办理施工许可证时提供施工图审批文件，可目前施工图已不不再需要审批，只有部分施工图需要审查，也无法拿到审批文件。款（四）中要求提供施工方案不太确切，且施工方案很多，有的施工方案在办许可证时尚未确定，所以要提供全部施工方案不合理，建议提交施工组织设计较合理。勘察、设计单位的评估意见《办法》中直接针对勘察、设计单位的条款只有第十二条，共6款。在合理性评估中对款（五）的意见较大，款（五）要求“工程竣工验收前应按规定提交质量检查报告”，对于工程设计单位目前没有设计质量检查报告，设计质量直接体现在设计图纸上，由设计单位自身评定质量问题也不具有客观公正性。施工单位的