数字化城市管理研究与探索调研报告

一、前言数字化城市管理作为一种新的城市管理模式，为解决当前城市管理中的突出问题提供了极其有效的一个思路和方法，是城市管理创新发展的必然趋势。2005年以来，这项发端于北京的重大城市管理创新，经国内一批城市试点运行，获得广泛肯定。住房和城乡建设部已明确要求自今年起在全国地级以上城市全面推广，其中沿海地区三年内要实现地级以上城市全覆盖。青岛作为试点城市之一，自2007年开始推行数字化城市管理，取得积极而明显的成效，但也存在一些问题。这些问题阻碍了数字化城管的进一步推进，影响了数字化城管的实际效能，亟待解决。随着城镇化加速发展，城市规模不断扩大、功能不断拓展，城市管理任务愈加繁重。加紧推进数字化城管、全面提高城市管理效能，十分紧迫。二、数字化城市管理的定义及其作用（一）数字化城管定义及内涵“数字化城管”是数字化城市管理的简称，是利用现代信息技术，整合城市管理资源，再造城市管理流程，实现精确化、规范化、高效化和全方位覆盖的城市管理运行模式。是“数字城市”概念在城市管理领域的延续，是对“数字城市”进行管理的一种模式。从本质上说，“数字化城管”有两方面含义：一是技术层面：是以现代数字化技术为支撑，对现代信息、通信、计算机等技术的综合应用，这是实现“数字化城管”的基础；二是管理层面：创新管理体制，实现“监管分离、高位监督”，通过“闭环”管理流程，形成精细化、长效化、科学化管理，这是实现“数字化城管”的保障。（二）数字化城管的作用数字化城管具有管理区域精细化、管理对象数字化、管理手段信息化、绩效管理科学化等特点，能够主动发现城市管理方面问题，统一指挥调度，整合各种处置力量，全程监控问题处理，对各部门工作给出客观公正的评价，有效根除了传统城市管理中的一些痼疾，极大提高了城市管理水平和运行效率：一是变粗放的低效管理为精细化的高效管理。数字化管理在事件处理上以块为主，在部件处理上以条为主，二者职责分明。在空间上实行网格化，时间上定量化，实现城市管理对象、空间全覆盖，确保了城市管理高效能。二是变突击运动式管理为可持续的日常管理，实现集“小变”为城市变化的“大变”，变断断续续管理为持续管理，变政府有些部门的不作为、乱作为为规范文明执法。三是变管理主体分散、职责交叉扯皮为上下左右“无缝隙”拼接，实现管理资源的空间和时间上的整合和细化，使传统的管理变成循环管理。四是政府处理问题能力从低效迟钝变为高效廉洁，使政府管理行为从被动应对变成主动解决，将管理方式从粗放、杂乱低效变为精细高效，变管理效率评价从奖罚不明到奖罚分明，使管理运行从封闭运作到公开透明，管理参与机制从政府一个部门变为调动各方面参与。三、青岛市数字化城管建设背景近年来，随着青岛市经济的发展和社会的进步，人民群众对城市秩序、品位和形象的要求越来越高。为了进一步提升城市形象，增强城市综合竞争力，青岛市委、市政府针对传统城市管理存在的弊端，提出：创新城市管理理念和体制机制，推进城市管理信息化建设，提高城管执法效率，完善长效管理机制，实现精细化、人性化管理。2004年北京东城区创立了数字化城管模式，使城市管理工作有了突破性进展，为解决当前城市管理中的突出问题提供了极其有效的一个思路和方法。经市政府申请，青岛市被建设部列入了第三批数字化城管试点城市，为市数字化城管新模式建设奠定了基础。四、青岛市数字化城管建设过程青岛市数字化城管系统于2008年3月正式立项建设，同年8月7日试运行，2009年5月15日通过住房和城乡建设部专家组验收。目前，市级平台建设基本完成，满足系统使用要求，并成立了专门的管理机构，运行情况良好。市南、市北、四方、李沧市内四区已建立区级工作平台，市南、市北辖区全部区域及四方、李沧区重点区域纳入了数字化城管范围，并且已组建信息采集员队伍，市南区已成立了专门的数字化系统管理直属机构。市容环境、市政公用、公安交通等十几个行业和部门所管辖的部件、事件已纳入数字化城管范畴，已安排专人专机与市级平台连接正常开展了工作。几年来，青岛市准确定位数字城管，不断完善系统功能，充分发挥数字化信息平台的特有优势，有效地提高了城市管理效率和水平，城市面貌发生了明显变化，数字化城管的功能得到初步显现，城市面貌发生明显变化。五、青岛市数字化城管建设开展情况采取“集中—分布式”建设模式。完成了系统网络、软硬件平台，无线网络及采集系统，呼叫中心，基础数据，大屏及视频监控系统建设。实现无线采集、中心受理、协同工作、综合评价、地理编码、大屏指挥、数据管理、应用维护、领导督办、业务短信等功能。建成31个、共享70路视频监控。完成了市内四区190多平方公里的地理信息基础数据采集，划分了4737个万米单元网格、标定部件776143个、兴趣点56642个、标志物1457个。针对数字化城管特点，及时建立、调整、规范工作机制，相继编制了数字化城管信息系统《知识选编》、《系统概论》、《指挥手册》、《制度汇编》系列丛书，促进了工作深入开展。六、青岛市数字化城市管理取得的主要成效1.形成了“两级监督、两级指挥”数字化城市管理运行体制、机制。青岛市成立了市级数字化城市管理监督指挥中心（设置在市城管行政执法局），市内四区依托市数字化城市管理系统，分别建立区级平台，形成1个市级平台、4个二级平台、132个专业处置部门（市级29，区级103个职能部门）的受理、派遣、处置网络，整个体系采取“两级监督、两级指挥”模式，确立了从信息收集到任务派遣、核实结案的系统工作流程，初步形成大城管格局。2.建立了完善的数字化城市管理信息技术系统。该系统将市内四区划分为4737个万米单元网格，普查了92类、776143万个城市部件，将其精确位置、主管部门、权属单位、规格型号、现状照片等属性全部建立数据库，较全面地涵盖了城市管理问题。依托该系统平台，市区两级监督指挥中心，对城市管理进行监督管理。3．建立完善了数字化城市管理机制、流程。一是对城市管理部件、事件进行梳理、确权，理清了区市、部门相互间的责权利关系，形成完善的责任体系。如长期困扰城市管理的古力盖问题，经普查一一标明公共用途、权属单位，一旦出现问题，可迅速查明责任单位，避免了推诿现象出现。二是建立了四支区级信息采集员队伍，对城市空间网格实时巡查，实现了问题及时发现、及时立案、及时派遣和处置。三是数字化监督指挥中心，对各区市、各部门城市规划建设管理工作，从外部实施监督，形成较为有力的外部监督机制，促使职能部门提高了问题处理效率。然而，青岛市数字化城市管理虽然在系统建设上保持较高水准，在个别区市取得显著的成效，但从整体上看，和外地城市比，和制度设计目标比，都还存在许多问题，实际运行和推进情况还不太理想，特别是数字化城市管理推进进度不够。七、数字化城市管理中存在的主要问题及原因分析（一）存在的主要问题一是工作督察落实力度问题。尤其是经市监督指挥中心派遣出的城市管理问题，部分部门不予重视，办理不力。市级平台问题结案率仅50%多，而较好的试点城市结案率一般在90%以上。二是信息采集员队伍建设问题。数字化城市管理信息采集员是数字化城市管理系统得以运行的根本支撑。青岛市信息采集员队伍由各区自行建设，情况相差较大。市内四区采集员管理、采集标准不容易统一，增加了市中心工作难度，影响了数字化城市管理工作开展。三是数字化城市管理推广问题。目前除市内四区和即墨市已完成数字化城管建设外，其他区市尚在建设之中，虽然进度不一，但总体进展缓慢。其中，崂山区、胶州市、平度市、莱西市尚未启动建设工作。省政府明确提出，凡是未按要求时间建成数字化城市管理系统，在园林城市、人居奖创建、和谐城乡建设行动等行业评选中，实行一票否决，时间、任务都十分紧迫。（二）原因分析这些问题产生，原因有多方面，既有体制设置、工作机制问题，也有工作重视程度、思想认识统一性问题，也有系统设计、运行维护问题。分析如下：首先，思想认识不到位。部分部门、个别区市对数字化城市管理的重要性认识不足，重视程度不够，没有看到数字化城管是城市管理体制机制、工作流程的重大创新，致使数字化城市管理工作推进力度弱，进度慢。其次，市区两级监督指挥中心体制设置不完善。青岛市总体上建立了“两级监督、两级指挥”数字化城市管理模式，但在体制、机制设置上，却没有统一。市数字化城管监督指挥中心，以市城市管理委员会办公室名义行使职权，设置在市城管行政执法局内部。而各区市却是不同情况：如市南区成立了隶属区政府领导、独立的正处级数字化城市管理中心；市北区成立了隶属于区政府办公厅的副处级全额拨款事业单位；四方数字化城市管理机构隶属区建管局，属正科级全额拨款事业单位；李沧区数字化城管中心和区应急办合署办公。可以说，市区两级监督指挥中心体制机制设置完全不同，致使全市数字化城市管理工作严重缺乏统一性、协调性，一些工作无法统一部署、推进落实。城郊三区和五市之所以在推进数字化城市管理上迟滞不进，也是看到目前的市区两级监督指挥体系内部，存在诸多矛盾之处，以至于无所适从，举棋不定。第三，没有形成独立的外部监管、高位监督机制。高位监督、外部监督、监管分离，是数字化城市管理试点城市的共同成功经验。青岛市“两级监督、两级指挥”数字化城市管理监管力度、处置效率低的原因在于，一是市城市管理监督指挥中心，虽以城市管理委员会办公室名义行使职权，但因城市管理委员会办公室属于虚设机构，而监督指挥中心又设置在市城管行政执法局内部（个别区监督指挥中心也采取这一模式），以至于在实际工作中，无法对市级部门城市管理方面的工作和区级城市管理工作进行有效的监督检查、考核评比。二是“两级监督”体制中，市级监督未发挥实际的“高位监督”作用，主要是市政府没有自己的信息采集员队伍，对各区市数字化城市管理工作缺乏协调、监督的抓手，消弱了监督指挥功能。区级监督，在市级监督弱化的形势下，因各个区工作标准不一，致使数字化城市管理在各区推进的力度、效果不一，影响整体工作成效。八、加强青岛市数字化城市管理工作的建议“数字化城管”是对传统城市管理体制机制的改革创新，加快推广、实行数字化城市管理势在必行。随着数字化城管工作在全国范围内的广泛开展，体系运行已日渐成熟，特别是北京、杭州等城市的试点经验，为青岛市城市管理改革提供了有益借鉴。基于目前已经取得的实际工作基础，结合上面的问题分析，提出如下建议：（一）调整数字化城市管理工作体制，强化监督指挥中心监管职能。按照住建部总结、推广的“高位监督”、“监管分离”原则，建议对数字化城市管理体制做出调整：方案一：市数字化城市管理监督指挥中心作为市政府独立的工作部门。这样监督指挥中心作为监管机构，能保持高位独立性，形成高位监督格局，有利于行使监督、管理、考核权。特别是随着数字化城市管理系统完善、领域拓展，其监管范围将随之拓展，如北京市东城区将社会公共安全、文物保护和出租房屋管理等纳入了监管范围，北京市朝阳区在数字城管基础上增加了对流动人口的监管，建成了城乡人口数据库；深圳市将数字化城市管理范围拓展至文化执法、森林防火等，都超越了城市规划、建设、管理的传统范畴。机构独立设置，有利于今后进一步拓展数字化城市管理领域，做为智慧城市的组成部门，实施更大领域和范围的社会管理。方案二：将市数字化城市管理监督指挥中心调整提升为市政府直属单位，由市城乡建设委员会代管（城市管理作业层面的工作现在都属市城乡建设委员会），或由市城市管理行政执法局代管（市城市管理行政执法局现与市城乡建设委员会分离，实行独立党委）。这样调整，可以改变数字化城管监督指挥中心属于城管执法局内部机构的局面，有利于实施高位监管，实施考核评比。实施这一方案，需要借鉴城市管理委员会模式，组织成立市数字化城市管理工作领导小组，由市政府主要领导、分管领导和有关部门负责人组成，负责数字化城市管理工作推进过程中重要决策和重大问题的协调处理。工作领导小组可下设办公室，设在数字化城管监督指挥中心，负责数字化城市管理日常工作。方案三：将数字化城市管理监督指挥中心与市城市管理委员会办公室整合，作为市城管委具体职能机构，负责全市数字化城市管理工作。这样调整，一是市城管委办公室是青岛市城市管理的牵头机构，而现监