对中国城镇职工基本养老保险现状的反思

对中国城镇职工基本养老保险现状的反思——半数省份收不抵支的本质、成因与对策郑秉文孙永勇2012-10-1716:39:44来源：《上海大学学报：社会科学版》2012年第3期【作者简介】郑秉文，孙永勇，中国社会科学院世界社保研究中心，北京100007；郑秉文(1955-)，男，辽宁鞍山人。中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、世界社保研究中心主任，研究员、博士生导师，经济学博士，主要研究方向：世界经济、西方经济学、福利国家、社会保障等。【内容提要】中国城镇职工基本养老保险制度存在一个悖论：一方面，基金快速增长，支付能力空前提高；但另一方面，在剔除财政补贴之后，却有半数省份企业部门基本养老保险基金收不抵支。中国城镇职工基本养老保险财务状况存在的这种巨大差异性，是各省之间不同的历史债务、制度赡养率、经济发展水平、劳动力流动空间分布等四个因素共同作用的结果。解决这个问题的根本出路在于实现全国统筹，因为在全国统筹条件下，14个省份的当期支付缺口将会被养老保险基金的快速增长和支付能力的空前提高所“内在化”。但是，统筹层次提高到全国水平将存在普遍的道德风险和逆向选择问题，最终有可能致使养老保险制度陷入较大的财务风险之中。这就是目前仍以县、市统筹为主，只有四五个省份实现省级统筹的主要原因。基于这个分析，在一定时期内，半数省份收不抵支的解决办法只能是依靠财政转移支付，其结果必然是一方面推动养老保险基金规模不断增长，另一方面，在养老保险基金投资体制十分落后和投资回报率十分低下的情况下，财政资金宏观运用低效。为此，改革养老保险基金投资体制迫在眉睫。【关键词】养老金改革；城镇职工基本养老保险改革；资金缺口；财务风险一、养老保险基金快速增长与半数省份收不抵支的悖论中国统账结合的城镇职工基本养老保险制度在争议中已走过了十几个年头。随着覆盖面的不断扩大和财政补贴的逐年增加，中国城镇职工基本养老保险基金支付能力逐年提高，基金累计结余实现了快速增长：在2002—2008年间，基金累计结余增长率最高的年份达52.55％，即使最低的年份也高达34.36％(见表1)；2002年基金累计结余仅为1608亿元，[1]此后便一年一个新台阶，2011年高达1.92万亿元；[2]换言之，10年间，城镇基本养老保险基金增长了11倍。但是，2011年12月出版的《中国养老金发展报告2011》首次披露(见表2)，如果剔除财政补贴，全国近半数省份(即14个省份和新疆生产建设兵团)企业部门基本养老保险基金收不抵支，①缺口达679亿元。[3][31]在15个收不抵支的统筹单位中，有三个是直辖市即上海、天津和重庆，还有东北老工业基地辽宁、吉林和黑龙江等。这个重要信息显示，中国基本养老保险制度一方面发展迅速，就覆盖人口而言已成为世界第一大养老保险制度，但另一方面，地区间养老保险制度却潜伏着财务失衡的巨大风险。其实，基本养老保险制度的财务风险在2008年已初露端倪(见表1)：2008年作为一个拐点，基金累计结余增长率开始逐年下降，从2007年的34.66％下降到2008年的34.36％、2009年的26.13％和2010年的22.67％。国内学术界一直十分关注城镇职工基本养老保险制度面临的各种风险，例如有学者将中国城镇职工基本养老保险制度面临的风险归纳为政治风险、社会风险、财务风险、基金贬值风险和人口风险等五类风险，[4]还有学者基于现行政策对城镇职工基本养老保险制度的财务可持续性进行了精算[5]或模型推算等。[6]本文关注的是不同省份城镇职工基本养老保险基金支付能力的差异性及其成因。二、半数省份城镇职工基本养老保险收不抵支成因分析这是目前中国城镇职工基本养老保险制度的一个悖论：一方面基金快速增长，支付能力空前提高，但另一方面，在剔除财政补贴之后，却有半数省份企业部门基本养老保险基金收不抵支。造成中国城镇职工基本养老保险财务状况如此失衡的主要原因有四个，即各个省份之间不同的历史债务、制度赡养率、经济发展水平、劳动力流动空间分布等。(一)各地历史欠债不同1997年颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)标志着中国现代城镇职工养老保险制度的正式建立。但是，在制度建立之初，各个省份已退休的“老人”和工作的“中人”的比例存在着较大差异，养老金水平也存在差异。重要的是，老工业基地和工业基础比较好的省份的负担要远远大于其他省份，因为国有企业(最初称“全民所有制企业”)和集体所有制企业比重较高，②他们成为制度建立之初的主体。在建立制度之初，由于政府没有采取发行认购债券等方式对各省份的历史欠债加以确认，并把它们与新制度“隔离”开来，所以，制度的“初始状态”的差异性一开始就决定了各地养老保险制度财务状况也必然存在差异性。随着时间的推移，政府对历史债务采取的这种模糊化处理方式使其成为一个历史遗留问题，也成为日后影响制度财务可持续性的“定时炸弹”。如果把各个省份国有企业与集体企业参保人数占企业部门参保人数的比例及其各自的赡养率进行对比，就可清晰地看到各个省份历史欠债的差异性。先看国有企业参保人数占企业部门总参保人数的比例(见表3)，西藏和新疆生产建设兵团分别高达88.52％和78.80％，山西、甘肃和河南也都超过了60％；而浙江、广东和江苏分别只有6.26％、16.95％和17.20％，北京、上海和福建也分别只有20.05％、20.29％和20.74％。再看集体企业参保人数占企业部门总参保人数的比例，山东达到了15.63％，辽宁、山西和河南也都超过了12％；而新疆兵团和西藏分别只有0.05％和0.69％，北京也只有2.78％。从整体上看，国有企业和集体企业的制度赡养率要远远高于其他类型参保者的制度赡养率。因此，通常情况下，国有企业和集体企业参保人数占企业部门参保总人数比重较高的省份，企业部门职工基本养老保险制度赡养率通常较高。虽然具体到各个省份各种性质企业在赡养率上的差异性是不同的，但这至少可以说明，那些国有企业和集体企业占较大比重的省份这些年来一直在承受着更为沉重的历史负担。(二)制度赡养率不同当我们把前文表2列出的2010年各个省份企业部门养老基金收支结余状况和图1的各省赡养率进行对比时发现，凡是收不抵支的省份，基本都是制度赡养率较高的省份。广东、江苏、北京、山东、浙江等拥有大量当期结余的省份，企业部门城镇职工基本养老保险制度赡养率几乎都处于较低的水平；而辽宁、黑龙江、天津、吉林等严重收不抵支的省份，企业部门城镇职工基本养老保险制度赡养率基本上处于较高的水平。③各个省份人口年龄结构的巨大差异是导致其制度赡养率不同的原因之一。如图2所示，各个省份的老年人赡养比差异很大，重庆、四川、江苏和安徽已经超过了14％，而西藏、青海、广东、宁夏和内蒙古都还低于10％。这种差异会对各地企业部门制度赡养率产生影响，但显然与后者的状况并非一致，主要是因为该人口统计的范围远远大于企业部门参保群体，而且各省之间的劳动力流动也会形成一定影响。无论如何，各地人口结构差异都会对城镇职工基本养老保险制度的财务状况产生不同的影响。各个省份城镇职工基本养老保险制度覆盖面大小的差异性对制度赡养率也存在较大影响。如图3所示，如果以参保职工人数占城镇就业人数的比例来衡量，广东省的覆盖率已经达到了120％左右，辽宁省也接近了100％(主要是由于大量非城镇就业人员加入了城镇职工基本养老保险制度)，而西藏、云南、广西的覆盖率还比较低。如果以参加城镇职工基本养老保险的职工人数占第二、三产业就业人数的比例来衡量，上海、广东、辽宁、天津、北京等省份也都超过了60％，而西藏、云南、贵州等省份还不到20％。对于覆盖率低的省份，未被覆盖的数目庞大的就业群体往往年龄结构偏轻，因而会“稀释”制度赡养率。图12010年各省份企业部门城镇职工基本养老保险制度赡养率(％)资料来源：根据人力资源和社会保障部提供的相关数据计算得来。图22010年各省份老年抚养比(％)资料来源：《中国统计年鉴2011》表3—9。图3各省份城镇职工基本养老保险制度的覆盖率(％)资料来源：各地区按三次产业分就业人数来自《中国统计年鉴2011》表4—4；城镇就业人数来自《中国统计年鉴2011》表4—2；参加城镇职工基本养老保险的职工人数来自人力资源和社会保障部。注：覆盖率A=参加城镇职工基本养老保险的职工人数/第二、三产业就业人数；覆盖率B=参加城镇职工基本养老保险的职工人数/城镇就业人数。(三)地区经济发展水平不同地区经济发展水平的差异是影响各个省份城镇职工基本养老保险财务状况主要的直接原因之一。首先，改革开放以来，经济增长较快的省份，其工资增长速度也较快，因而以工资为基数征缴的基本养老保险收入也会更快地增长；其次，在经济发展水平较高的省份，其地方财力往往较为雄厚，在“分灶吃饭”的财政体制下，城镇职工养老保险制度实行较低的费率，一般可获得较多的补贴，企业竞争环境较好，从而形成良性循环。而经济增长速度较慢或经济发展水平较低的省份则呈现相反的情况，很有可能陷入恶性循环。与此同时，各省的缴费率(这里主要指单位缴费部分，下同)差异很大，如表4所示，从随机抽取的3个年份各个省份缴费率的平均值可看出，最低的广东只有13.46％，最高的黑龙江和吉林却高达24％。如果把这种情况与各省当期结余状况相对比就可以发现，费率越是高的省份，财务状况就可能越差；反之，费率越是低的省份，财务状况常常越好。(四)劳动力跨区域流动在改革开放的过程中，地区经济发展水平差距逐渐显现，大规模的劳动力跨区域流动随之产生。劳动力跨区域流动的突出反映就是外出农民工数量急剧增加。根据2011年底的统计，在全国2.53亿农民工中，外出农民工数量已经超过1.58亿。[7][1]大规模的劳动力跨区流动对各省城镇职工基本养老保险制度的财务状况具有不可估量的重要影响。劳动力大规模跨区域流动首先对各省城镇职工基本养老保险制度的赡养率产生较大影响。根据国家统计局农村司《2009年农民工监测报告》，[8]外出农民工具有以下四个特点：第一，从外出农民工就业地域分布看，东部地区占62.5％，中部地区和西部地区分别只有17％和20.2％；第二，从外出农民工中在外省务工者所占的比例来看，东部地区只有20.4％在外省务工，而中部和西部分别达到69.4％和59.1％；第三，从外出农民工年龄分布看，16—25岁占41.6％，26—30岁占20％，31—40岁占22.3％，40—50岁占11.9％，50岁以上的农民工占4.2％；第四，从农民工参加养老保险的比例看，东部、中部和西部分别为8.8％、5.2％和4.2％。可见，对于经济较发达地区，青壮年劳动力是净流入的，而且外来务工者参保率较高，因而会“稀释”城镇职工基本养老保险制度赡养率；但是，对于经济欠发达地区，青壮年劳动力是净流出的，而且外来务工者参保率较低，因而会“抬高”城镇职工基本养老保险制度赡养率。各个省份制度赡养率变化的结果必然对人口输出省和输入省养老保险制度产生不同的财务影响。对经济较发达的人口输入省来说，外来工作人口不仅增加了当地的劳动供给，对当地养老保险制度来说还增加了制度的缴费收入，提高了人口输入省养老保险制度的财务支付能力。但对人口输出省来说，情况则正好相反，其养老保险的制度收入、支付能力和资金流都受到很大负面影响，例如，2008年的一项研究显示，[9]在2005年全国流动人口1.47亿、跨省流动人口4779万的条件下，东部10个人口输入省养老保险“多创造”了182亿元的收入，而中部12个人口输出省则少收入了120亿元。虽然2009年末国务院办公厅转发了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》(国办发[2009]66号)，农民工跨地域流动时“便携性损失”得到了一定的解决，但由于农民工的流动规模逐年扩大，其对各省养老保险制度的财务影响仍不可忽视，对人口输出省来说，“当期财务负担”便表现为资金流的收不抵支，而“长期财政风险”则主要表现在“回迁养老”等方面，其后果必将是大规模的转移支付。三、半数省份收不抵支的本质、趋势与对策14个省份和新疆兵团合计1