政府投资项目管理体制的形成和发展

政府投资项目管理体制的形成和发展(上)文/吴秋艳周国栋政府投资项目指为适应和推动国民经济或区域经济发展，为满足社会文化生活需要，以及出于政治国防等因素考虑，通过财政预算投资（包括发行债券、利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等）兴建的固定资产投资项目。从总体上看，我国政府投资项目管理体制的形成和发展先后经历了改革开放以前的政府高度计划集权型项目管理体制和改革开放后逐渐形成的市场型政府投资项目管理体制两个阶段。计划集权型项目管理体制的形成和发展我国计划集权型项目管理体制的雏形在第一个五年计划前后开始形成。新中国成立后，经过1950年到1952年的3年恢复建设，我国国民经济得到恢复和发展。1951年3月和1952年1月，原中央财经委员会先后颁发《基本建设工作程序暂行办法》和《基本建设工作暂行办法》，从投资分配和建设项目管理等方面确立了我国政府投资项目计划集权型管理的基本框架。这两个《办法》对政府投资（基本建设）项目的概念、内容、分类、限额以及基本建设工作组织机构、设计施工管理、计划编制与审批、拨款监督、工程验收与决算等作了具体规定。1953年进入“一五”计划时期，开始了以156个重点工程为中心的大规模经济建设。该时期政府投资项目管理工作的重点是组织机构和规章制度建设，国家先后成立了计划委员会、建筑工程部（总局）、中国人民建设银行等项目建设管理机构。围绕项目审批，国务院陆续发布《基本建设工程设计任务书审查批准暂行办法》《基本建设工程设计及预算文件审核批准暂行办法》等规章。这些组织机构和规章制度的建立，对加强项目管理、规范基本建设程序，保证“一五”重点工程建设发挥了重要作用。但从“二五”开始，由于受“大跃进”影响，刚刚建立的基本建设管理制度受到冲击。在急于求成等左倾思想影响下，瞎指挥，浮夸风盛行，必要的基本建设管理制度被当作“大跃进”的绊脚石和妨碍生产力发展的陈规陋习遭到破除。项目管理方面，1958年底中央甚至下放了投资计划管理权和项目审批权，允许地方对本地区的建设规模、建设项目、投资使用等进行统筹安排，并简化计划编制程序、项目审批程序。经济建设指导思想上的偏差导致建国后第一次投资过热，计划外项目大量增加，建设战线拉长，投资效益大幅下降，甚至上了许多无效的项目，给国民经济带来一系列严重后果。“二五”后期，按照“调整、巩固、充实、提高”的方针，中央先后下发《关于加强基本建设计划设计管理的通知》《关于严格执行基本建设程序严格执行经济合同的通知》等4个文件，加强和改进项目决策管理，上收下放的权力，加强基本建设领域的集中统一和指令性计划管理，加强中央对地方的监督管理和控制。为加强中央统一计划领导，压缩基本建设规模，1960年原国家计委党组还发出通知，成立重大工程项目“基本建设指挥部”，统一指挥设计、施工、物资供应、地方支援等工作。“三五”“四五”期间，由于“10年动乱”干扰，刚刚恢复和改进的基本建设管理工作又一次遭到冲击。尤其是1967-1972年间，原计划委员会被撤消，计划管理工作陷入停滞，“政治挂帅”“边勘察、边设计、边施工、边生产”的项目到处存在，不注意科学决策、违反经济规律、违反基本技术常识的事例处处可见。1973年原国家计委下发《关于加强基本建设管理的规定》，重申加强项目建设计划管理、严格执行基本建设程序等方面的规定，基本建设管理工作初步恢复。直到1978年原国家计委下发《关于试行加强基本建设管理几个规定的通知》和1979年中共中央、国务院批转国家计委《关于改进当前基本建设工作的若干意见》，才系统全面地规范和完善了基本建设管理规定，使基本建设工作重新步入正轨。计划集权型项目管理体制的主要特点经过近30年发展，形成了我国计划经济条件下的集权型项目管理体制，其主要特点为：1.项目投资主体一元化，投资决策权高度集中。政府为唯一投资主体，且以中央政府投资为主。税收、企业利润、更新改造基金、固定资产折旧和大修理费等全部上缴政府，由中央政府以指令性计划的方式拨付项目使用，广大企事业单位和个人不允许也不具有投资能力，外资基本被完全排斥。2.项目投资渠道单一，投资运行分割严重。国家财政拨款采取按部门和地区切块方式分配，交建设单位无偿使用。3.项目管理方式简单。政府对项目的管理强调中央高度集中、统一计划，以行政部门垂直管理为主，由各个部门分兵把口负责。4.没有责任约束机制。计划集权型项目管理体制是一种从上到下的“大锅饭”体制，无论是全局性的投资总量、结构、布局安排发生失误，还是某个具体建设项目决策或设计、施工出现问题，都无法明确责任者，不可能也不允许对决策者、执行者追究责任。计划集权型项目管理体制随着我国计划经济体制的逐步建立和建国初期大规模经济建设的需要而逐步形成，并一直适应计划经济的脉络发展。在工业基础近乎空白、国民经济总量极其有限、现代管理知识体系认识不足的特定条件下，对建立我国独立完整的工业体系和国民经济体系，迅速改变我国经济落后的面貌发挥了巨大历史作用。但随着社会政治、经济条件逐步发生改变，计划集权型项目管理体制逐渐暴露出它的缺点和不足，并越来越发展演变为一种僵化的模式，以至成为生产力发展的障碍。市场型项目管理体制的形成和发展党的十一届三中全会之后，伴随经济体制改革的发展，我国政府投资项目管理体制不断向前推动了一系列市场化改革。其中以1979年实行基建投资拨改贷、1984年国务院下发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》、1988年国务院发布《关于投资管理体制的近期改革方案》、1992年邓小平南巡讲话、2004年国务院颁布《关于投资体制改革的决定》为标志，我国计划集权型项目管理体制已基本完成向符合社会主义市场经济体制要求的市场型项目管理体制转轨。改革试点期(1979－1983年)在基本建设项目计划管理方面，随着财政实行“分灶吃饭”和企业自主权扩大，中央集权统一安排国家预算投资的体制改为由中央和地方分级安排。为提高政府投资项目效益，1979年8月开始试行国家预算内基本建设投资拨款改贷款试点。1980年国务院批转原国家计委等部门《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》，正式确认了我国政府投资项目管理体制向市场化方向迈进的改革。此后，随着经济特区试点，银行基建贷款、利用外资规模逐渐扩大，国家先后进行设计施工单位企业化、项目经理负责制和招标投标制改革。1979年原国家建委发布《关于试行基本建设合同制的通知》，建立我国基本建设项目的合同管理制。1980年全国基本建设会议上提出扩大施工单位经营管理自主权和试行经济责任制。1980年10月国务院印发《关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定》，首次提出“对一些适于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法”。1981年吉林市、深圳市率先尝试工程招标投标，1982年我国开始透过世界银行贷款项目鲁布革水电站引水隧洞工程引进完全市场经济的招标投标规则。1983年原国家计委颁发《关于建立健全前期工程项目经理的规定》，建立项目经理负责制。在建设程序管理方面，1979年原国家计委印发《关于做好基本建设前期工作的通知》，建立项目开工报告制度；1981年国务院颁发《技术引进和设备进口工作暂行条例》，建立利用外资项目的项目建议书和可行性研究报告审批制度；1983年原国家计委制定《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，建立国内投资项目建议书和可行性研究报告制度。扩大改革期(1984－1987年)从1984年起，随着经济体制改革的深入，政府投资项目管理体制改革开始真正触及计划和市场的关系问题。为贯彻中央十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》，国务院下发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》《关于批转国家计委关于改进计划体制的若干暂行规定的通知》两个文件，全面推进分权化、引进市场机制和加强投资责任约束机制改革，包括投资包干责任制、招标投标制、勘察设计单位企业化、建筑材料设备承包供应责任制等。按照六届人大二次会议《政府工作报告》的指示，1984年原国家计委还先后印发《关于简化基本建设项目审批手续的通知》和《基本建设项目投资包干责任制办法》，将需要国家审批的基本建设大中型项目审批程序5道手续简化为项目建议书、设计任务书（可行性研究报告）两道手续，和实行建设单位对国家计划确定的建设项目按建设规模、投资总额、建设工期、工程质量和材料消耗包干经营管理的责任制。1984年至1985年原国家计委还先后发布《建设工程招标投标暂行规定》《工程设计招标投标暂行办法》，全面推行政府投资重点建设项目及大型建设项目勘察设计、设备采购、工程施工的招标投标制。其中勘察设计单位在1979年开始企业化试点的基础上，1983年原国家计委发布《关于勘察设计单位试行技术经济责任制的通知》，将勘察设计单位由国家拨付事业费的体制改为按承担任务收取勘察设计费，1984年国务院转发原国家计委《关于工程设计改革的几点意见》，全面推进了勘察设计单位的企业化、社会化改革。为提高政府投资项目决策的民主化科学化水平，1985年国务院决定组建中国国际工程咨询公司，开始对大中型项目的可行性研究报告和初步设计报告引入技术咨询评估制度。1987年国务院《关于放宽固定资产投资审批权限和简化审批手续的通知》，进一步对高度集权的政府投资决策体制进行弱化和改革，并明确了企业的投资自主权限。改革推进期(1988－1991年)在1984年以来投资体制改革的基础上，1988年7月国务院发布《关于投资管理体制的近期改革方案》，第一次系统提出中国投资体制改革的基本任务和措施，掀起了又一个政府投资项目管理体制改革的高潮。该文件明确，“一般性的建设投资，放给企业或市场，重大的、长期性的建设投资，必须依靠国家计划调节，但要彻底消除吃大锅饭的弊端，建立中央和地方的分工负责制，以及投入产出挂钩的投资包干责任制，在建设项目的选定、设计、设备供应、施工中运用市场机制和竞争机制，并逐步建立新的宏观调控体系”。按照该方案，国家当年成立了能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业六大投资公司，负责管理和经营中央投资的经营性项目。为适应有计划商品经济的发展和设计与施工管理体制改革需要，经国务院同意，1988年7月原建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》，参照FIDIC条款建立具有中国特色的建设监理制度。1989年3月国务院还颁布《关于当前产业政策要点的决定》，第一次用产业政策的形式提出产业发展序列，并以此作为调整产业结构、进行投资项目决策宏观调控的依据。遗憾的是，从1988年末开始为期3年的治理整顿，使投资领域的重心不得不转向清理在建项目、压缩固定资产投资规模、消除通货膨胀等方面，国家基本没有出台新的项目管理体制改革措施。全面改革期(1992－2002年)从1992年初开始，以邓小平南巡谈话为契机，中国改革开放进入新的历史时期。1992年10月党的十四大确立我国社会主义市场经济体制，政府投资体制改革也进入新的发展阶段。1993年党的十四届三中全会提出“用项目登记备案制度代替行政审批制”，对“三大类”（公益性、基础性和竞争性项目）的投资和管理体制进行改革。从1993年起，原国家计委重新酝酿投资体制改革的方案，寻求在规范和强化国有单位投资主体约束机制，改善和完善政府、企业投融资体制，建立和健全政府投资宏观调控体系，用项目备案制取代行政审批制等方面取得突破，并提出了充分发挥投资政策、投资信息、经济杠杆、法律手段和必要行政干预对投资主体行为进行间接引导和调节的方针。1996年国务院印发《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，原国家计委制定《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》和《关于中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》，建立经营性项目资本金制和建设项目法人责任制，以及将1979年至1988年期间经营性项目有偿使用的“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金。1997年原国家计委印发《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》，全面引入市场竞争机制。在资金管理方面，1993年国务院发布《关于金融体制改革的决定》，剥离商业银行的政策性金融业务