旅游经济发展论文旅游业发展论文浅析权力关系对社区参与旅游发展产生影响

旅游经济发展论文旅游业发展论文：浅析权力关系对社区参与旅游发展产生影响———以浙江省楠溪江芙蓉村为例［摘要］政治结构决定了社区参与旅游发展的前提条件，研究政治结构对社区参与的影响方式是真正实现社区参与的基础工作。文章通过研究浙江省永嘉县境内的楠溪江古村落群发现:当前中国的政治制度在普通乡村旅游社区中的实践形态表明，由于村民的无政治状态，政治制度未能改变村两委与社区利益相脱离的现状;而在乡村社区中，由于权力—利益结构网的存在，大多数村民担心其维权行为会使其社会生存环境恶化，所以，除非生存资源遭受侵犯，否则村民不愿维权;故此，村两委可以与社区外的其他利益相关者联合，对社区公共利益进行剥夺。由此形成的权力关系造成了社区参与旅游发展的结构性障碍，所以，社区参与的真正实现有赖于这种结构性障碍的消除。［关键词］权力关系;社区参与;权力—利益结构网;旅游资源收益权;结构性障碍1引言社区参与旅游发展是在发达国家的政治文化背景下提出来的一个概念，对发达国家的社区旅游发展具有很好的指导意义，但在很多发展中国家，社区在参与旅游发展的过程中，存在一系列操作障碍、结构障碍和文化障碍。中国的研究也表明，由于民主化进程不同、民间组织发育程度不同、旅游发展阶段不同、土地所有制不同等深层原因，中西方社区在参与旅游发展的过程中表现出明显差异，中国的社区几乎都是被动参与旅游的。在影响社区参与的众多因素中，政治结构(或系统)决定了社区参与的前提条件，因此，研究政治结构的影响方式是真正实现社区参与的基础工作。基于上述认识，笔者于2008年1月5～22日对浙江省永嘉县境内的楠溪江古村落群进行了为期18天的田野调查，共访谈62人次。在此基础上，选取楠溪江古村落群的典型代表芙蓉村作为本文的研究案例。通过芙蓉村的深入分析，本文尝试回答:作为政治结构之轴心的权力关系如何影响社区参与旅游发展?2相关研究进展社区参与是实现旅游可持续发展的关键要素。尽管有学者认为，即使社区居民参与旅游发展决策的水平很低，良好的制度安排仍然能使当地社区从旅游中获得足够多的收益，但从更一般的情况看，社区参与无疑是旅游可持续发展的关键要素，社区在旅游业发展中的主体地位已经得到中外旅游研究者的普遍认同。在旅游研究和旅游规划中，社区参与理论共识的达成经历了“从缺失到凸显”的过程，国外对此已有大量研究。社区参与理念根植于西方文明，是西方民主政治的体现，是西方社会经济发展到一定阶段的产物，它源自西方公众参与(publicparticipation)理念，是公众参与理念在社区层面的实践。社区参与意味着对传统官僚家长式作风(bureaucraticpaternalism)的否定，意味着权力从主要决策者转向传统意义上不扮演决策角色的民众，在某种程度上还意味着这是一个对民众进行教育和增权(empowerment)过程，在此过程中，民众和那些能够帮助他们的人合作，在规划、管理、控制和评估必要的集体行动(collectiveactions)中，识别民众所面临的问题及民众的需要，增加民众承担责任的能力。在发展中国家，社区参与旅游发展多为被动参与，社区在参与旅游发展的过程中，存在一系列操作障碍、结构障碍和文化障碍。科赫(Koch)识别出妨碍社区积极参与旅游发展的4个条件:(1)社区常常缺乏土地和自然资源的所有权，由此，外部资本可以决定是否让社区参与旅游;(2)在社区层面，社区成员常常缺乏合适的技能、知识和资源;(3)贫困社区难以积累或吸引必需的资本来发展旅游设施和吸引物;(4)社区是异质性的，存在一系列不同的利益群体，这些群体可能会为了潜在的旅游发展利益而相互竞争。上述研究为本文提供了参考，鉴于中国乡村社区的特殊性，还必须在中国乡村的政治结构中进一步思考社区参与问题。3芙蓉村:权力结构与旅游发展3.1权力结构金字塔芙蓉村包括上村和下村两个自然村，上村的人口和面积都大约是下村的两倍，上村兼有行政村的职能。芙蓉村的权力结构大致呈金字塔形。由于芙蓉上村兼有行政村的职能，上村村支两委扮演着村庄事务主要决策者和国家权力主要代理人的角色，下村村支两委则往往扮演决策执行者的角色。而在上村，与中国大多数农村一样，党支部的权力大于村委会，因此，在芙蓉村的权力金字塔中，上村书记处于金字塔的最顶端。在上村书记之下是上村村长①、下村书记和下村村长。在古村落保护和旅游开发中，上村村长参与决策的机会比下村书记和村长更多。然而，当涉及土地问题时，上下两村的书记、村长往往共同参与决策。村支两委的委员一般不具有决策权，但是他们比村民更多地参与村庄事务，拥有更多的社会关系，了解更多的信息，因而也具有更多的权力资源。1998年，国务院发布《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，倡导加强村民民主理财制度建设，加强对农村集体财务的审计监督。在这一背景下，芙蓉村成立了一个由7位村民组成的“民主理财监督小组”。这个组织对村支两委的财务具有监督权，除此之外再无别的正式权力。芙蓉村的民主理财组织成员完全由村民推选产生，其成员，尤其是小组负责人，具有一定的权威。一般的权力结构分析往往不涉及这一组织，然而，芙蓉村的这个组织在一些特殊事件上发挥了重要作用，表现出权力运作实践形态的一个方面，因此本文将其加入分析之列。芙蓉村是一个典型的宗族村落，老人协会则是宗族权威的变型，在一定程度上代表村庄利益，是能与村两委相抗衡的一个组织。在芙蓉村，只要年龄超过60岁，就自然成为老人协会的一员。老人协会的成员构成相对复杂，有的是退休的村干部，有的是退休工人，还有极少数的人曾经在城市工作，退休后回村颐养天年，当然，绝大多数还是普通老年村民。老人协会会长由村中老人自行推选，往往是一个传统精英。人民公社时期，村中设有三十几个生产队，其队长由村民推选，具有一定的权威。家庭联产承包责任制推行之后，撤销了生产队，但是村里事务仍然以原生产队为单位进行分派，原生产队队长在村民中也仍然保有威望，在村庄事务中也仍然发挥作用。上述权力结构将对芙蓉村社区参与旅游发展产生影响。3.2旅游发展与收入分配芙蓉村的旅游发展，首先由村老人协会组织、推动、经营。1998年，村老人协会通过号召村民集资、向村两委借款等方式筹资改修村中主路，路修讫，老人协会却因此欠下12000元的债务。为了偿还债务，老人协会自行印制门票，未经政府部分批准便在村口设点售票，此事可算芙蓉村旅游业的发端。然而，老人协会这种坐收门票的行为却有悖相关部门的规定。老人协会自身也认为这种做法不是长远之计:“老人协会不是行政机构，村里边(指村两委)不出面帮忙搞，上面是不会批给你的。我们老人也是收一天算一天。”(访谈芙蓉村老人协会会长，2008年1月18日)老人协会在收了一年多的门票之后，镇政府和县旅游局开始介入芙蓉村的旅游经营。2002年，芙蓉村的旅游公司正式成立，由芙蓉村、岩头镇政府和永嘉县旅游局联合经营，旅游收入分成规定如下:前5年的门票收入全部返还村里，5年之后，旅游门票收入镇政府分26%、县旅游局分26%、村里分48%。截至2007年，芙蓉村门票收入约300万元。村内75岁(2007年调整到70岁)以上的老人每年可以从旅游收入中分得100元，其他村民得不到任何分红。门票收入的其他用途还有:①18个旅游工作人员的工资，②村民每年的医疗保险费用，③公共设施建设。村内除18个旅游工作人员、4家农家旅馆、一两户卖土特产和工艺品的村民之外，其他村民都没有直接参与旅游。因此，村民从旅游的发展中没有感知到实质利益，也没有因为旅游发展而主动保护古村落。同时，由于无从了解旅游收入的实际收支情况，大多村民认为，旅游收入基本上都被村干部“吃光用光”了，还认为村干部虚报了公共设施建设费用。村干部却并不认可这种说法，说村民之言不合事实。3.3卖滩林事件:土地纠纷与村民的抗争同一社区不同事件背后的逻辑必然有某些相通之处，旅游社区也不能就旅游论旅游。如果结合芙蓉村其他事件，将能更加透彻地理解上述旅游发展和收入分配现象。卖滩林事件为此提供了契机。滩林是芙蓉村南面边界上沿溪的一片树林，总共约8公顷。1991年，永嘉县旅游局拟在芙蓉滩林建一座宾馆(即芙蓉山庄)，9月，芙蓉村上下两村的支书、村长与永嘉县旅游局签订了第一次土地征收协议书，此后协议有多次修改。参与征地的村干部坦陈，征地之前没有开过村民代表大会，只开过村干部会议，但是村民都知道这个事情，因为土地工(因征收农村土地而给予村庄的就业岗位)都是在村里公开招标的(访谈芙蓉下村原村长，2008年1月18日)。与干部的说法不同，许多村民声称，村干部跟他们说滩林是租给旅游局的，不是卖的。而土地工指标，只有6个在村中公开招标，其他3个则由村干部的亲戚私下取得。第一次滩林征收已经过去多年，不管当时村干部怎么说，这件事原本已经尘封于村庄的记忆之中。但是，2005年的第二次滩林征地，以及2007年9月的联名上访却使滩林再次成为村民的焦点。2005年，当芙蓉村土地实行第二次家庭联产承包之际，岩头镇政府试图全部征收剩余的芙蓉滩林，然后以拍卖的形式出让，招开发商建设芙蓉山庄二期工程，一则增加财政收入，二则提高政府接待能力。镇政府在与村干部协商之后，在芙蓉山庄召开恳谈会，延请近百位村民前往商讨征地之事。由于芙蓉村整个村庄的用水、灌溉全要依靠滩林边的横坑溪，与会村民认为，若滩林全部被征用，将影响村庄水源。另外，芙蓉村人均耕地只有0.12亩，土地十分紧缺，村民十分珍视土地，因此，与会村民全部反对征用滩林。恳谈会后，镇政府又提出，改“征用滩林”为“租用滩林”，从2005年开始，租期50年，每年每亩租金为400斤谷。对此，多数村民代表表示同意。但是，由于所租滩林地要用于宾馆建设，2007年的正式合同上，“租地”还是被改成了“征地”。而这个改变过程，村民全都声称自己毫不知情。2007年9月，村中突然传开芙蓉滩林即将动工的消息。这一消息引起芙蓉村民主理财监督小组组长、村民代表之一陈明光(化名)的疑虑。以民主理财监督小组的名义，经过多方问询，陈明光不仅确证“租地”已被改为“征地”，还发现村两委曾以新村规划需村民代表同意的名义请村民代表签名、按指印，而村民代表的这些签名、指印却被挪到了征地合同之上①。对此，村民向镇政府表示强烈抗议。但此时镇政府已经以将近10倍的价格拍卖掉芙蓉滩林。于是镇政府便多次召集村民代表进行协商、劝说，都没有成效。为了保住滩林，陈明光决定组织集体上访。陈明光组织了十几位有公益心的村民，这些村民都是以前的生产队长、村民代表或党员。十几人分成3组，每组3～4人，到村民中挨家挨户地询问是否同意卖滩林，如果同意，就不要签名，如果不同意，就签个名字，按个指印。总共获得1000多个签名。芙蓉村总共近3000人，很多人外出务工，有的一家10个人就只有一个人在家，因此，这1000多个签名事实上代表了绝大多数村民的意见。于是，以全体村民和老人协会的名义，陈明光成功组织了上访，暂时保住了滩林。4乡村政治的逻辑:卖滩林事件的理论分析卖滩林事件反映出乡村政治的诸种逻辑，需要综合使用委托—代理理论、政治制度的实践形态、权力—利益结构网、传统精英的特点等理论进行分析。一旦厘清这些逻辑，权力关系如何影响社区参与旅游发展的问题便能得到解答。4.1委托—代理:村两委对社区公共利益的剥夺第一次卖滩林事件反映出村两委与社区共同利益相脱节的问题，这需要从委托—代理的角度理解。4.1.1双重代理角色使得村两委实际掌控着土地交易权从委托—代理的角度看，村两委拥有双重代理角色:它既是国家权力在乡村社区的代理人，又是乡村社区全体成员的代理人。而在这双重代理关系中，村两委的信息拥有量均大于两类委托人———国家和社区。它一方面代表国家执行国家政策并征收乡村税赋，另一方面代表村集体管理村庄公共资源。由于缺乏监督机制，村干部事实上拥有公共资产的控制权力和决定权力。在中国农村，土地属集体所有，是农村最重要的公共资源，村两委对公共资产的控制突出地表现为土地交易权的控制。作为行政单位，村两委原本只具有管理职能，但是，在当代中国，村两委的经济角色却普遍受到鼓励。村两委对公共资产的控制权使得村两委利