我国民主决策机制存在的缺陷及对策研究

【理论探讨】THEORYDISCUSSION·12·我国民主决策机制存在的缺陷及对策研究□赵爱英1孙宏2（天水师范学院甘肃天水741000）【摘要】我国公共决策中民主决策机制存在一定的缺陷,影响了公共决策水平的不断提高。要通过建立符合我国国情的民主参与决策制度、转化政府组织绩效评价模式、改革制度安排、转换政府职能等措施完善民主决策机制,以提高公共决策水平。【关键词】公共决策;政府组织;公共产品;社会公民【中图分类号】D6【文献标识码】A【文章编号】1006-7426[2007]01-0012-04一、公共决策的基础在于决策的民主化的十六大报告中重点指出“正党确的决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化民主化。”可见,科学与民主的公共决策机制是提高公共决策水平的重要保证。而公共决策的核心在于决策的科学化,决策的基础在于决策的民主化,二者必须在矛盾运动中达到平衡和协调[1]。(一)现代公共决策,作为一项高度综合而又极为复杂的公共组织行为,其基本价值取向要以公共管理的基本价值取向—社会公共利益为基点[2]。以政府组织为主的公共决策主体在行使公共决策权,制订公共政策,进行公共规划、设计、筹资、投资公共建设等干预社会生活的过程中,必然直接影响社会公共利益的分配,必须将社会公民置于第一位,以社会公共利益总和为目标。但是,历史以及其他事实充分证明,民主理论的基本规律是:自我利益是一种强大动机,因此不能随意把没有参与决策过程的人的自由和福利托付给社会的任何集团[3],只有以民主决策机制为基础,建立社会公民表达自己的意愿和主张、积极参与公共决策的机制,影响公共决策的制定与执行,决策主体才能正确把握现代公共决策的价值取向,作出正确的决策,公共利益才能得到保障。(二)决策的民主化既是科学决策、正确决策的前提,也是社会主义民主的重要组成部分。决策的民主化是指具有参与国家公共事务权利的社会公民,平等地享有宪法、法律、制度规定的各项权利,为了公共利益需要,发挥主人翁作用,以合法的渠道,通过公众集体或集体代表参与到政府的公共决策及实施过程中,体现了社会主义民主和民主治理精神,本质上要求政府组织的公共决策和实施行为处于公众的参与和监督中,公民对政府组织的公共决策权力的运用与发挥施加影响,以防止决策中可能存在的片面、主观独断及暗箱操作带来得消极作用,为科学合理的决策奠定基础。社会民众的政治参与和政治需要是社会主义民主发展的根本动力,公共决策的民主化作为社会主义民主的重要组成部分,实现了公民有序的政治参与,满足了社会公众政治参与需要,从而防止民众的政治需要在体制外泛滥。(三)决策的民主化使政府的公共管理活动获得强大的合法性支撑,为政府的公共管理活动创造良好的外部环境条件,增强政府组织的凝聚力和号召力,有利于政府职能的履行和公共产品的提供。反过来讲,政府组织在履行职能和提供公共产品时,必须进行民主科学决策,使社会公民对公共决策权力实施有效制约,合理综合社会公民利益,优化社会公共资源配置的同时,有利于政府部门职能的转化,增强政府组织的服务意识、责任意识,纠正官僚行政的缺陷,尽可能好的服务于民众,服务于社会。(四)决策的民主化将会形成强大的民主监督机制,并产生强大的非法律效应,是有效防止、抑制官僚们的自利行为与寻租行为的重要途径。虽然我国具有强大的行政制度、法律制度和司法体系来对政府的决策权力形成强有力的制约,但是,制度和司法体系的建设和运行过程的完成,政府组织本身处于核心的组织地位(或操作地位),成了权力中心,很有可能凌驾于法规制度之上,运用公共决策权力为个人或小集团谋私利。决策的民主化,意味着在公共决策中建立和实施公告制度、听政制度、专家咨询制度、追究制度等民主决策机制,以更多的民主机制弥补和纠正行政和法律约束存在的缺陷。二、我国公共决策中民主决策机制存在的缺陷回顾我国公共决策的科学化民主化历程,20世纪50年代至70年代,我国公共决策还没有建立完善的科学民主的决国家自然科学基金项目“政府管理活动中的风险成本问题实证研究”[项目编号7073057]2007·1【理论与改革】·13·策机制,直到改革开放以来建立了科学民主的决策机制,尤其是党的十六大把推进决策的科学化和民主化作为重点提出来的今天,从中央政府到地方各级政府,从公共政策的制定到公共建设等决策都要立项研究、广征意见、会议讨论等,提高了公共决策水平,推动了经济社会的全面发展。但是,民主参与决策机制尚未正常发挥作用,存在一些缺陷,需要进一步完善。(一)公共决策的民主化与科学化的平衡和协调不够。公共决策的科学化和民主化是围绕着不同的轴心原则来进行的。决策的民主化必然给公共管理系统输入了大量的信息,为科学决策提供了充分的依据,但又使社会公民的利益的整合和公共产品输出的难度大为增强,使科学化和民主化在一定程度上形成了矛盾性。按照决策理论,科学决策的轴心原则是功能效率,强调技术性特征,并进而合乎逻辑的加强了对内行专家或技术精英的依赖。而民主决策的轴心原则是社会平等,具有政治化色彩,并合乎法理地要求公民的参与。这样以来,崇尚平等的民主参与,必将对崇尚效率的专家政治提出挑战,进而制约了公共决策的效率。(二)民主决策方式存在缺陷。在现代社会利益多元化的今天,民主决策的实践中,不同的个人,不同的利益集团都应该以平等的地位,充分地表达自己的意愿与要求,并千方百计地对公共权力体系施加自己的压力与影响。这就要求社会公共组织,特别是政府部门在制定政策,从事公共决策时,建立规范化的民主参与决策程序来实施决策的民主化,使公众的意愿通过程序来表达和集中,并对不同的利益进行综合协调;同时要在公共组织和社会公众之间搭起沟通的桥梁,使公共决策得到监督,以防止决策中可能存在的暗箱操作带来得消极作用。实际上不同利益群体身份不同、参与决策的角度不同、利益祈求不同,他们形成了既相互补充,又相互竞争;既相互促进,又相互牵制的利益格局。由于他们所处的社会地位、组织能力和组织性、拥有的政治经济实力和影响力是不同的,加上法制建设和社会道德建设还未到位,政策约束乏力,寻租行为发生的条件依然存在,自然会有强势群体和弱势群体之分。所以不同的利益群体在参与民主决策中并未以平等的地位对公共决策体系施加的影响和压力,导致公共决策中难以避免偏激的、片面化的行政行为,成为促使公共决策异化的重要力量。而且在很多情况下,社会公民的利益不是各利益群体的利益简单的相加,不同利益群体的利益往往是难以协调的,甚至是对抗的,也无法用大多数人的利益来衡量需要重点考虑的利益,这时如果政府组织的综合分析能力、协调能力有限时,难以避免不公正、不合理的行政行为发生。这样的现实既存的决策方式,从政策科学的角度看至少存在问题:决策体制中事实上存在的利益表达、利益综合和政策决定三者的重合有悖于现代决策科学原理,这种决策状况表现为“强国家—弱社会”的决策模式[4]。(三)决策民主化的制度安排存在缺陷。公共决策民主化实际上是公民意愿表达和公民利益整合的过程,由于我国以及许多国家实行的是代议制民主制度,在决策民主化实践中,社会公众利益的表达以及利益综合对于公共决策的影响非常有限。公众利益表达与综合的渠道是间接的,是由内行专家或技术精英和地方各级政府官员作为代表,然后由代表直接参与重大的公共决策来实现决策的民主化的。此状况是由当代中国的宪政体制和决策机制所决定的。即我国的公共决策过程主要不是以群众的利益表达和综合作为动力,而是以党政官员走群众路线的方式来综合民意为平台的。这样的利益表达、利益综合到决策过程中,社会公民参与决策程度非常有限,直接导致公共决策权力的社会制约有限、乏力。特别是我国现行的民主决策机制中的目标责任制度和追究制度存在极大缺陷,在实际运行中难以确认决策者的责任、权利与义务,这种制度常常会失灵。因为现行的行政干部任职制度具有短期特征,在行政官员任职的动态过程中,责、权、利就分离了。常见的情况是在决策失误而造成的问题凸现时,主要决策者可能已调离,无法再追究责任了;即使主要决策者没有调离,因为约束负绩效机制的不健全,他也会有种种借口来解脱责任。所以被绳之以法的概率是很低的,根据国家体改委主任胡鞍钢研究,该概率还不到6%。(四)决策目标的民主化有限。决策的民主化首要表现就是决策目标的民主化。依据人民是公共权力的所有者,公共权力在公民和政府之间存在委托——代理关系这一理论,公共决策要体现和代表人民群众的意愿和诉求。公共决策属于多级目标决策,涉及许多相互关联的目标的实现,必须既要考虑社会总利益的实现,更要考虑社会资源的占用和消耗以及二者的对比关系和目标的协同效应。决策目标是评价和判断决策方案的标准,公共决策目标民主化欠缺,决策方案的评判标准对社会公众总体利益的体现不够,将直接导致不够民主的决策。公共决策目标的民主化有限,其主要原因有:首先源于政府工作效率评估标准存在极大缺陷。受这种考评方式的制约,政府部门绩效取向集中于任期内经济发展指标的提高和门面项目上,导致政府组织忽视对当地环境的治理和改善、科技教育发展、公共卫生和文化管理、城市危机管理等公共产品的供应。当然,政府组织在社会资源配置中,尤其在对财政资金的配置和公共利益分配中,应遵守的基本原则是兼顾公平与效率。但是因为效率具有可计量性和可考核性,而公平的可计量性有限,很自然政府部门绩效考评模式和绩效取向具有了“效率至上”的特征。与此同时,公共决策中的约束负绩效机制也不健全,一旦出现公共决策中重大失误,要么在理论指导上找原因,要么归咎于市场机制不健全不规范或体制改革未达到最优等,从而将不够民主的公共决策目标或未实施民主决策的主观原因和责任解脱掉。其次,由于公共决策中的社会公共利益的分配问题既有经济问题的特征,又有政治问题的特征,这种双重特征约束的公共决策问题及目标在实际决策实践中往往有失偏颇。在市场经济条件下,决策机构主要从经济问题角度看待公共决策问题和目标,决策机构把分配与生产、交换、消费理解为互相作用的关系,决策目标定位于“效率”,进行不公平的经济分配,并认为这种不公平可以通过促进生产和经济增长而得到有效解决。当然,按照支持这种目标定位的理论——增长极理论和非均衡理论,这种非公平的经济分配,在一定的条件下,有利于集中资源促进经济发展和经济增长,但也会导致一部分利益群体先富起来,拉大贫富差距。当经济发展上去了,才有充足的财力推进社会各项事业的发展,社会福利水平不断提高,贫富差距会逐渐缩小,不公平分配问题自然会得到有效解决。显然,该理论并不是在任何条件下都有意义或适用的。在传统的计划经济条件下,决策机构主要从政治问题角度看待公共决策问题和目标,决策目标定位于“公平”,进行公平的经济分配,以符合我国经济所有制要求,其后果导致了平均主义和共同贫穷。在计划经济向市场经济过渡阶段,这样做无疑是有利于经【理论探讨】THEORYDISCUSSION·14·济发展,有利于打破平均主义“大锅饭”,有利于经济转型,有利于市场经济体制的建立和完善。但当市场经济体制已基本形成后,如果这样仅仅为了效率而不讲究社会公平,不仅有悖于公共管理的本质,而且会失去存在的价值和基础,失去来自民众的支持。因为,公共管理组织不仅要促进经济发展,更要担负统筹、协调整个国家、整个社会全面发展的职责,而促进经济发展不一定非得通过不公平的经济分配和不平衡发展战略来实现,尤其是在经济体制转型之后。我们看到,目前我国全体居民贫富差距不断拉大,居民心理失衡,使一些社会矛盾日益显现出来,成为社会安定的一大隐患。2003年我国全体居民收入的基尼系数从1978年的0.16上升到0.45,超过了发展中国家平均0.35的水平,远高于北欧0.25左右的水平,已超过了国际公认的0.4的警戒点,城乡收入差距达到了3.23﹕1,远高于世界平均水平的1.5﹕1;城镇居民、农村居民收入的基尼系数也分别高达0.37和0.34。这既说明了我国公共决策目标有失偏颇,同时说明,公共管理机构调整决策目标已到了刻不容缓的时候了。第三,公共决策目标既有长远