年国际金融危机形势下的环境保护

—1—2009年：国际金融危机形势下的环境保护钱勇闫世辉∗摘要：2009年，在调整经济结构、转变发展方式的强力推动下，以“节能减排”为中心的环境治理和生态建设摆上了更加重要的位置。单位GDP能耗、二氧化硫和化学需氧量两项主要污染物排放总量指标继续保持下降的良好态势，环境质量进一步改善。但是，由于经济发展方式转变滞后、社会环境法制观念不强等因素的影响，环境保护面临的压力依然较大。进入“后危机时代”，转变发展方式将成为时代的主题，环境保护要在推动“转型”中发挥促进作用。关键词：环境保护金融危机低碳经济转变发展方式一在保增长中不断深化环境管理确保2009年GDP增长8%是应对国际金融危机成败的关键。因此，保增长成为全年的中心任务。面对经济全面下滑，企业经营效益下降严重局面，如何正确处理保增长与加强环境管理的关系，是环保工作面临的新课题。一年来，环境保护紧紧围绕保增长这个中心任务，在强化环境管理、加快节能减排中促进结构调整。把治理老污染、控制新污染与扩内需、保增长、调结构、惠民生更加有机地结合起来，加快推进重点流域区域污染治理，严格控制“两高一资”、产能过剩和低水平重复建设项目盲目上马，积极推动产业结构调整和经济发展方式转变。（一）加快结构调整步伐，力保节能减排目标2009年6月5日，温家宝总理在国家应对气候变化领导小组暨国务院节能减排工作领导小组会议上强调，2009年是实现“十一五”节能减排目标具有决定性意义的一年，各地区、各部门要以科学发展观为指导，在保持经济平稳较快增长中坚持节能减排不动摇，继续把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式的重要抓手，作为应对国际金融危机，扩内需保增长调结构的重要内容，作为减缓和适应气候变化、促进人类可持续发展的重要举措，全面落实各项节能减排政策措施，进一步加大工作力度，务求取得更大成效，确保节能减排目标完成进度与“十一五”规划实施进度同步。各地各部门认真贯彻落实党中央、国务院的部署，狠抓工程减排、结构减排和管理减排措施的落实，加快推进污染减排统计、监测和考核三大体系建设，不断强化环保指标考核在经济社会发展中的导向作用，节能减排取得积极进展。为确保节能减排目标实现，进一步加快了产业结构调整步伐，污染防治能力显著增强。一是落后产能淘汰明显加快。“十一五”前三年通过“上大压小”、关停小火电机组3421万千瓦，淘汰落后炼铁产能6059万吨，落后炼钢产能4347万吨，落后水泥产能1.4亿吨。2009年上半年，淘汰小火电机组1989万千瓦，钢铁、水泥、焦化、造纸、酒精、味精等高耗能高排放行业结构调∗钱勇，环境保护部办公厅研究室主任；闫世辉，环境保护部环境规划院研究员。—2—整也取得新进展。二是污染防治能力大幅提升。截至2008年底，全国燃煤电厂脱硫装机容量达到3.6亿千瓦，占燃煤电厂发电比例由2005年的12%提高到60%。2009年上半年，又有4235万千瓦燃煤脱硫机组建成投产。集中式城镇污水处理厂总数达1500多座，日污水处理能力近1亿吨，城镇污水处理率由2005年的52%提高到66%，新增城市污水处理能力568万吨/日。2009年上半年，全国单位GDP能耗比2008年同期下降3.35%，二氧化硫、化学需氧量两项主要污染物排放总量比2008年同期分别减少5.40%和2.46%。从目前污染减排的态势预测，二氧化硫“十一五”减排目标有望在2009年底提前一年实现，化学需氧量减排目标可以如期实现。环境监测表明，2008年以来，全国各大流域水质状况均略有改善，地表水国控断面高锰酸盐指数年平均浓度为5.7毫克/升，第一次达到三类水质标准。2009年上半年，地表水国控断面水质继续略微改善，高锰酸盐指数平均浓度5.3毫克/升。2008年，全国113个环保重点城市空气中二氧化硫平均浓度为0.048毫克/立方米，比上年下降7.7个百分点，比2005年下降15.8个百分点。2009年上半年，环保重点城市空气环境质量继续略有改善，二氧化硫平均浓度为0.045毫克/立方米。（二）落实“三保”要求，强化环境执法监督中央关于“保增长、保民生、保稳定”的要求，是在金融危机形势下做好各项工作的基本方针。环境保护既是经济问题，也是民生问题。各级环保部门在环境执法监督中紧紧围绕“三保”要求，不断拓宽工作领域，改进工作方式，切实解决危害群众健康和影响经济保持平稳较快发展的突出环境问题。持续开展环保执法专项行动。2009年，环境保护部联合发展改革委等8部门，持续开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动。2009年专项行动的三个重点：一是严管“两高一资”行业，集中开展钢铁和砷污染等行业专项检查；二是巩固饮用水源地集中整治成果，持续开展环境保护后督察；三是着力整治城镇污水和垃圾无害化处理等基础设施的环境违法问题，确保污染减排效益得到充分发挥。截至9月底，各地共出动环境执法人员180万余人次，检查企业75万余家次，查处环境违法案件7669件，据不完全统计，全国共有119名责任人因环境违法问题和环境污染事件被追究责任。针对一些地区借保增长之名放松环保监管的苗头性问题，现场检查23个省（区、市）72个地市的企业及项目313家（个），62家（个）企业及项目不同程度存在环境违法问题，占19.8%。同时，集中检查重点流域重污染行业企业及重点排污企业4.4万余家，查处超标排污企业1690家；检查2007年以来开工、投运的建设项目10万余个，查处未批先建项目1824个、未落实环保“三同时”项目3167个，并督促进行整改。开通环境保护部投诉热线。2009年“6·5”世界环境日，环境保护部开通“010-12369”环保举报热线，主要受理群众对突发环境事件、跨省界污染以及应由环境保护部直接调查处理的环—3—境举报。对于地方环保部门有权处理的举报投诉将按照属地管理原则，通过环保举报热线联网运行系统转相关省市环保部门调查处理。各地群众对省（自治区、直辖市）环保部门未能解决的环境举报可以通过拨打“010-12369”电话向环境保护部投诉，并可通过该电话查询已投诉事项的办理情况。举报热线运行四个多月以来，受理环境污染投诉举报上千件，均在第一时间调度核实、协调解决，为基层群众反映环境问题、解决环境问题提供了一个有效的途径。开展重金属污染企业专项整治。2009年1～9月，环境保护部接报并调度处置突发环境事件136起，同比增长22.5%，这些事件全部得到妥善处置。特别是8月份以来，相继发生陕西凤翔铅污染、湖南浏阳镉污染等重金属污染事件。按照党中央、国务院领导同志指示，环保系统紧急动员部署，全面启动重金属污染防治工作。迅速组织10月至12月在全国开展专项检查，全面排查涉铅、镉、汞、铬和类金属砷的企业，遏制重金属污染事件频发的势头。抓紧编制重金属污染防治规划，落实重金属污染防治专项资金，加强重金属危害及卫生防护科普宣传。截至目前，妥善处理了15起重金属污染事件，最大限度降低了事件危害。（三）重点流域治理取得进展，七成断面水质达标为加强重点流域污染防治工作，国务院办公厅转发了环境保护部等部门关于重点流域水污染防治专项规划实施情况考核的暂行办法。环境保护部会同发展改革委、监察部、财政部、住房城乡建设部、水利部等有关部门，于2009年6月下旬至7月上旬，分别对海河、辽河、三峡库区及其上游、黄河中上游、巢湖、滇池、太湖等重点流域21个省、自治区、直辖市水污染防治“十一五”规划2008年度实施情况进行了考核。结果表明，截至2008年底，“十一五”规划治污工程项目及总投资均完成四成左右，水质监测考核断面中七成断面水质达标。“十一五”以来，重点流域有关地方人民政府按照“十一五”规划要求，加强对水污染防治工作的组织领导，以强化主要污染物总量减排、改善水环境质量为主线，以加快治污工程建设为重点，切实落实治污责任，加大结构调整力度，严格环保准入制度，加快城镇污水和垃圾处理设施建设，基本完成了2008年度目标任务。截至2008年底，从水质指标看，115个考核断面中，80个断面水质达标，占总数的69.6％。三峡库区及其上游、海河、黄河中上游、辽河等流域以高锰酸盐指数评价，达标率分别为100％、87.1％、81.8％和77.8％。太湖、巢湖、滇池等流域以高锰酸盐指数、氨氮（总氮）、总磷分别评价。以高锰酸盐指数评价，断面水质达标率分别为93.8％、85.7％和66.7％；以氨氮（总氮）评价，断面水质达标率分别为50％、47.6％和0％；以总磷评价，断面水质达标率分别为75％、71.4％和50％。从治污项目开工建设看，“十一五”规划共安排1834个治污项目已完成（含调试）773个，占42.1％；在建500个，占27.3％；前期准备418个，占22.8％；未启动143个，占7.8％。从投资完成情况看，“十一五”规划总投资1160.3亿元，实际完成投资437.5亿元，占总投资的37.7％。总体上看，海河流域项目进展较快，三峡—4—库区及其上游项目进展较慢。重点流域水污染防治工作虽然取得积极进展，但是重点流域污染防治规划项目投资缺口较大，城市污水处理设施运行效率不高，氨氮（总氮）和总磷污染问题凸显，水质改善的任务仍然十分艰巨。（四）实行“以奖促治”政策，推动农村环境综合整治2009年初，国务院办公厅转发环境保护部、财政部、发展改革委《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题实施方案》，对“以奖促治”和“以奖代补”政策进行全面部署。安排10亿元“以奖促治”资金助推农村环境综合整治，1200多个环境问题突出的村庄得到治理，170多个生态示范创建村镇得到奖励，900万群众直接受益，带动各地农村环保投资近15亿元。通过落实“以奖促治”，推动村镇环境综合整治，对探索农村环境保护的新思路、新办法和新举措进行了有益的尝试和实践：支持湖北省武汉城市圈、湖南省长株潭城市群资源节约型、环境友好型社会试点地区开展农村环境综合整治，积极推动当地“两型”社会建设；支持洱海周边村庄分散养殖及生活污染治理难题开展集中整治，将大大削减入湖污染负荷；支持辽宁省大伙房水库连片村庄整治项目，探索水源地周边垃圾、污水处理设施共建共享模式；支持宁夏移民新村综合整治项目，配合社会主义新农村建设，为类似地区的生态移民工作探索有效途径。（五）完善环境经济政策，防范环境风险近年来，中国研究制定实施绿色信贷、绿色保险、绿色证券、绿色贸易和绿色税收等一系列政策措施，取得了良好的效果，保护环境优化经济增长政策保障体系雏形已经形成。绿色信贷。绿色信贷是商业银行依据环保部门提供的企业环境违法信息，对有关企业实行限制贷款或提前回收贷款的一种金融监管措施。自2007年实施以来，中央银行征信管理系统已经收录4万余条环保信息，1.3万余条企业环境违法信息通过银监会交换给各商业银行。2009年6月，环境保护部与央行进一步完善信息共享机制，在保留企业环境违法信息共享的基础上，进一步增加企业项目环评、建设项目环保验收、强制实施清洁生产审核企业等三类信息。绿色保险。绿色保险即环境污染责任保险，是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。自2007年绿色保险试点开展以来，得到许多地方的积极响应。江苏省针对航运，出台船舶污染责任保险。湖北省、湖南省和浙江省宁波市先后推出环境污染责任保险产品。河北省、辽宁省沈阳市在地方相关法规中规定了环境污染责任保险条款。湖南省出现全国第一个环境污染责任保险赔偿案例。2008年9月，株洲昊华农药公司发生氯化氢泄漏事故，附近村民菜田遭受污染。该企业投保的平安保险公司依据“污染事故”保险条款，通过专业化损失评估，及时向120多户村民赔偿损失，化解了矛盾纠纷。绿色贸易。2007年以来，环保部门开始制定双高产品名录（高污染、高环境风险），作为限—5—制污染产品出口的重要依据。2008年1月，国家环保部门发布农药、无机盐、电池、涂料、染料等5个行业140多种双高产品（高污染、高环境风险产品）名录，涉及出口贸易金额20多亿美元。目前，已经发布三批，共含280多种双高产品名录。财政、商务、税务、海关等部门对名录中的双高产品采取了取