房屋征收中的土地使用权补偿之简析

房屋征收中的土地使用权补偿之简析随着我国城镇化、工业化进程的加快，各地征收拆迁如火如荼。因征收补偿不公，引发了一定的社会矛盾，其中，不少矛盾的根源都指向了征收中的土地使用权补偿问题。在房屋征收中，是否对土地使用权进行补偿，以及如何补偿？对于这两个问题，现有立法的态度并不清晰。土地使用权是《宪法》确定的私有财产权，《物权法》亦将其界定为用益物权予以明确保护。但是，土地使用权的价值，并非简简单单的使用价值，更体现在它的市场价值。通常，我们所说的房地产的市场价值，很大程度上是地的价值。因此，房屋征收的目的，形式意义上体现为取得房屋，但在实质意义上是为了取得土地使用权。在实践中，由于立法对土地使用权态度暧昧，而一些立法质量较差、位阶较低的规范性文件更是闪烁其词，造成不少地方政府钻了这个“法律的空子”，利用强大的行政权，选择性执法，以征收之名完成土地使用权的强制流转，猎取被征收人土地区位和土地使用权面积之两大价值。被征收人虽然看不透立法的暧昧，但却对权益的流失心下了然，并且不满政府就这样“动了自己的奶酪”。一、征收拆迁中对土地使用权补偿的相关法律规定（一）《土地管理法》的有关规定第二条：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；第五十八条：为公共利益需要使用土地的，为实施城市规划进行旧城区改建，对土地使用权人应当给予适当补偿。（二）《物权法》的有关规定第四十二条：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。第一百二十一条：因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。第一百四十八条：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。（三）《城市房地产管理法》的有关规定第二十条：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。（四）《土地储备管理办法》的有关规定第十二条：因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。（五）《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定第四十二条：国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。（六）《房地产估价规范》的有关规定6．7．6：依法以有偿出让、转让方式取得的土地使用权，根据社会公共利益需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。此种土地使用权补偿估价，应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格进行。（七）《国有土地上房屋征收评估办法》的有关规定第十一条：被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。第十四条：被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。从以上相关规定，我们可以看出征收依法应当对土地使用权进行补偿。条文中所提及的区位因素，实际指的就是土地价值。《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条、第十四条之规定，在这一点上是泼墨较重的，凸显了价值评估中的土地使用权因素，解决了长期以来被征收人的困惑。二、征收集体土地上房屋对土地之补偿标准应同于国有土地使用权补偿标准之市场价格，并统一适用法律规范国有土地上的房屋征收拆迁，已经有明确的法律规定，但集体土地上的房屋拆迁却仍然无法可依。实践中，集体土地上的房屋拆迁量越来越呈现井喷之势，而与此相对应的，社会矛盾也是越来越频发。在这类房屋征收行为中，地方政府通常都是根据《土地管理法》第四十七条的规定，对被征收人房屋所占用的宅基地进行补偿，或依据地方政府国土资源主管部门公布的政府定价（土地基准价）进行补偿。笔者认为，以迟迟没有修改的现行《土地管理法》之规定标准进行补偿，不能达到《物权法》所要求的被征收人的生活水平及居住条件不下降之标准。理由在于：《土地管理法》所规定的以耕地的常年产值进行补偿，而年产值标准不能反映土地的位置、地区经济发展水平、土地使用权面积等影响土地价值的经济因素。目前对集体土地征收补偿标准过低已是公认的事实，尤其与政府的卖地价格对比，两者差距过大，这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收人矛盾尖锐，农民对征地补偿难以接受的主要原因。集体土地及房屋的征收搬迁补偿应当引入市场机制，这是物权平等保护的体现。这如同我们当初讨论“市场经济制度”，也再不能冠以姓“资”姓“社”论，以人为的设障。同样，土地价值也不在于其名为“国有”亦或“集体”，征收集体土地上房屋对土地之补偿标准应同于国有土地使用权补偿标准之市场价格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《新条例》）规范的是国有土地上房屋的征收。笔者认为，对集体土地上房屋的征收也应当适用《新条例》。首先，现行的《土地管理法》对农民一生经营的房产征收没有具体操作性的规定，此为法律之缺憾。征收意在取得土地，而土地价值不在于姓“国有”’还是姓“集体”，应当统一适用法律；其次，不能仅以农民手中的《集体土地建设用地使用证》来认定房屋征收时土地的性质，实际上很多“集体土地”早已经省政府或国务院批准征为国有，而农民并不知情，且土地使用证也没有进行变更。据最高人民法院[2005]行他字第5号《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》和法释[2011]20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条之规定，对原集体土地上房屋的征收应适用《新条例》。今年中纪委也发出通知要求，在《土地管理法》等法律修订前，对于集体土地上的房屋征收，应参照《新条例》精神执行。三、以出让、划拨、租赁方式取得土地使用权的征收补偿对于以出让方式取得土地使用权的被征收人，根据《新条例》之规定，政府应当给予市场价格的补偿。笔者认为，土地之市场价格即地方政府对该土地使用权进行招、拍、挂的价格，并按被征收人的剩余土地使用年限相对应的价值。对于楼房市场价格的评估，当然包括了楼房所分摊的土地使用权价值。实践中，对于有院落的平房、厂房的评估与补偿，对于院落部分的土地使用权，往往是不予补偿或过低补偿。不少地方以当地国土资源部门公布的基准价格对院落进行补偿，与真正的市场价格相差甚远。对于这个土地的“基准价格”，涉及土地使用权的重大财产权益，既没有履行相关法律程序，也没有此评估的依据，甚至对于此价格标准，可能连国土主管部门的工作人员也说不清楚是如何计算出来的。对于以划拨方式取得土地使用权的，在征收时应当进行市场价格评估，在扣除政府定价后，应当补偿给被征收人。根据《土地管理法》之规定，划拨用地定位于公益事业及国家基础设施建设等。但由于历史的原因，现存很多划拨土地用于住宅或经营企业，特别是在土地使用权有偿出让制度实行前。划拨方式与出让方式相比，就在于没有向政府交纳土地出让金，但划拨用地需要通过征地取得，因而有一定的土地取得成本，同时为了实现企业的生产服务功能，应有一定的开发建设成本，正是由于这些成本则构成了划拨土地的价值基础。笔者认为，出让还是划拨方式取得土地，那只是一种取得土地的审批方式而已，且有一定的历史原因。所以对于划拨土地使用权产生的收益，应当对被征收人进行补偿。值得一提的是，对于农村村民的宅基用地，也是以划拨方式为农民提供福利和生活保障之土地。实践中，不少地方政府对“旧村改造”的征收标准，多以居住人口每人一定的安置面积或房屋建筑面积1：1对被征收人进行补偿安置，而忽视了农民所拥有的整个宅基用地使用权的补偿，对农村建设用地中的公共道路、公共设施等用地面积（实际上农村建设用地中的公共面积是很大的一块）更是没有补偿，显然是不合法不合理的。对租赁土地使用权的征收补偿，《新条例》没有作出明确规定，但根据《合同法》之规定，征收决定致房地产所有权人发生变化后，并不会改变承租人租赁法律关系，地方政府作为新的出租主体要解除租赁合同关系，应当对承租人的损失进行合理填补。四、获取合理的土地使用权之征收补偿，在目前国情和法治状况下，须经一番博弈在当前征收大潮中，地方政府与被征收人的矛盾乃是政府拼命压低土地收购的价格以猎取最大土地利益所致。在征收中，地方政府身兼组织者、裁判员、运动员等数职，其职能处于一种“越位、缺位、错位”的状态。同时，面对地方政府有法不依的行为，司法体制却又不当“示弱”，有的司法部门甚至直接听命于地方长官的意志，为地方经济发展进行“保驾护航”。此外，我国目前干部政绩考核以经济发展指标为主，不少领导干部重视自身的生迁，而轻视人民群众的生计。置身这样一个权力膨胀的社会背景中，弱势的拆迁户要想拿到公平合理的补偿安置结果，势必少不了一番博弈。从结果上看，最终拿到的补安置标准往往与有效的斗争有着直接的正相关关系。