我国失业保险制度的缺陷及其完善

1我国失业保险制度的缺陷及其完善失业是伴随着市场经济和科技发展而产生的一种社会现象，失业保险作为社会保障体系的重要组成部分，是国家以立法形式对失业人员提供经济补偿来帮助他们重新就业的制度，具有保障生活和促进就业的双重功能。从我国正式建立失业保险制度以来，经过二十多年的改革和调整，失业保险制度在分散失业风险方面发挥了不可替代的作用。但随着我国经济体制改革不断深化、现代企业制度不断推进，失业问题正日益严峻，本身不完善的失业保险制度也逐渐暴露出种种不足，导致失业保险在实际运行中产生了诸多问题，亟待加以改革和完善。一、当前我国失业保险制度存在的主要问题（一）失业保险基金筹集中存在的问题1、失业保险的覆盖范围还比较窄自《失业保险条例》实施后，失业保险的覆盖范围比过去增大，但今后每年大批从大中专院校毕业走向社会短期内难以就业的毕业生，对他们失业保险或失业社会救助问题的解决是一个亟待深入研究的新课题。2、失业保险基金筹集方式单一我国的失业保险通常只根据企业雇佣工人的规模征费，频繁解雇雇员的企业与较少解雇雇员的企业所缴纳的费用是一样的，这样解雇雇员较少的企业就承担了较多的社会成本，从而不愿意参加失业保险，失业保险基金供给不足。就国家财政补贴方面，只有在基金入不敷出时，政府财政才会给予最后的补贴，这大大地减少了政府在失业保险中的责任。（二）我国失业保险基金支出法律制度存在的问题1、享受失业保险待遇资格条件的法律规定不合理《失业保险条例》第14条规定：“具备下列条件的人员，2可以领取失业保险金：（1）按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；（2）非因本人意愿中断就业的；（3）已办理失业登记，并有求职要求的。”我国规定的享受失业保险待遇资格条件与世界主要国家的资格条件有一定差距，其不合理性表现在：（1）缺乏对法定劳动年龄和劳动能力的规定；（2）享受失业保险待遇的资格条件规定以所在单位履行缴费义务作为失业人员领取失业保险金的必备条件，明显不公平。因为单位不缴纳失业保险费的责任，不应由失业人员来承担，这样不利于维护失业人员的保险权利。2、监管不善，缺乏相应的资格审核措施《失业保险条例》第25条规定：社会保险经办机构具体承办失业保险工作，负责失业人员的登记、调查、统计。但由于没有设立专门的监管调查机构，缺乏相应的监管人员和调查时间，因此，对失业人员的资格审查就流于形式。同时，“隐性就业者”这个特殊的群体的存在，不仅造成基金的大量流失，而且有悖公平。据北京、辽宁、湖南、南京等8省市的抽样调查，失业人员中有30%的人不同程度地存在着隐性就业问题，有的地方甚至达到60%-70%。由此可见，隐性就业问题已十分突出。3、失业保险给付标准低，法律规定劳动者享有失业保险待遇与履行缴费义务不对应保险给付是对平时保险负担的一种回报和补偿，即给付是投保者缴纳保费后所享受的权利。但是，我国失业保险给付水平普遍偏低，十分接近社会救济水平。《失业保险条例》第18条规定；“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平”。目前各地规定的最低工资标准都比较低，大约只相当于社会平均工资的三分之一左右。这样低的失业保险给付水平，对既要满足失业人员及家属基本生活的需要，又要有利于促进其再就业来说，是远远不够的。此外，失业保险金给付忽视了失业者3原工资水平和缴费情况，一律按同一标准给付，这损害了劳动者缴费的积极性，不少劳动者出现拖缴、欠缴和逃避缴费等行为，一些企业也采取虚报、瞒报职工工资总额的做法逃避缴费。这种给付标准对公平和效率都造成极大的伤害。4、给付期限过长《失业保险条例》第17条规定：“失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足1O年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间1O年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月”。我国领取失业保险金的期限最长为24个月，是世界上失业保险金领取期限较长的国家之一。而给付期过长，会产生以下弊端：（1）加重了基金支出的压力，容易造成基金入不敷出，增大了基金支付的风险；（2）容易导致失业者逆向选择，导致失业保险中道德风险的产生，致使一部分失业人员宁愿领取失业保险金也不愿意积极寻找工作，或暗中从事有收入的工作仍领取失业保险金。（三）失业保险基金管理中存在的问题1、失业保险基金申报基数不实、征缴困难。我国失业保险基金长期以来就存在申报基数不实的现象。失业保险缴费基数由单位和个人按单位工资总额的一定比例缴纳，然而工资总额是可任缴费单位随意调节的，失业后的待遇都是一样。这便产生了权利与义务的不对称，造成效益好的企业职工宁愿支持企业虚报工资基数，也不愿按实缴纳；效益不好的企业直接以效益差、包袱重为由拖欠失业保险费。加上失业保险制度本身缺乏强制力，对少缴、欠缴的企业没有严格的措施来规范和制约，这就成为类似不良现象滋生的“温床”，最终将阻碍失业保险事业的健康稳定发展。2、失业保险基金管理和监督不完善。首先失业保险基金保值增值能力差。我国失业保险基金4收入主要来源于失业保险缴费和存款利息。近几年随着物价水平上升，失业保险基金不仅没有实现增值反而面临贬值的压力。其次失业保险信息化管理滞后。目前我国失业保险经办机构不仅缺乏对失业人员失业前就业状况、领取资格状况、再就业跟踪情况的数据统计，而且缺少不同地区间就业信息资源的交流。这已成为当前失业保险管理和再就业工作实施的“瓶颈”。（四）失业保险的基础性数据统计不实。影响失业保险的决策和管理失业率是失业保险的基础性数据。它既关系到失业保险制度的改革发展决策是否正确和管理是否科学，也关系到政府宏观调控经济是否有力得当及经济社会发展是否健康正常。失业率是一项重要的统计指示，是制定失业保险政策的基本依据。因此。失业率的准确与及时的统计就显得非常重要。目前我国失业率统计的数据，在可信度上显得较差，登记失业率不能真实反映城镇劳动力的失业状况。不少专家以自己的方式推算城镇失业率数据，彼此高低相差很大，有的在10％以内，有的在15％以上，官方统计的失业率与客观存在的失业状况差距也较大。显然，这些都不利于对失业问题的研究，不利于对失业保险政策制度的及时调整，也不利于对失业保险进行科学管理。二、完善失业保险制度的对策（一）失业保险基金筹集的完善1、合理扩大失业保险覆盖范围将失业保险范围扩大到所有劳动者。失业保险应发挥其防范劳动力市场风险的作用，理论上凡是具有潜在失业风险的劳动者和已处于失业状态的劳动者（如：学校新毕业的学生）都应纳入失业保险范围。在扩大失业保险覆盖面的同时应该对现行的户籍制、劳动用工制和人事管理制进行大胆改革，建立保险信用卡、身份证和计算机户籍档案三位一体的失业保险制度将是一个较好的改革思路。2、适时提高统筹层次，加大省级调剂力度5建立失业保险中央调剂金。我国失业保险基金目前存在着很大的支付压力，一个严峻的现实问题是基金结余的地区分布不均衡。这种非均衡的状况，首先违背了社会保险的基本原则，没有实现在全社会范围内分担风险的目标，背离了建立失业保险制度的初衷。因而在落实《失业保险条例》规定，失业保险基金在设区的市实现全收全支的统筹．并充分发挥省级调剂金的作用。考虑到中西部地区比较困难，基金不足的问题十分突出，有必要建立失业保险中央调剂金，在全国范围内实行地区间的调剂，保证失业负担重的地区基金的支付能力。中央调剂金的资金来源可以从各省市失业保险基金中筹集一部分，但主要应当通过变现国有资产和增加中央财政预算补贴等措施来筹集。（二）完善我国失业保险基金支出法律制度的措施1、明确界定失业保险待遇资格条件首先，要求失业者具有劳动能力和处于法定劳动年龄。我国未规定失业者必须处于法定最低就业年龄和退休年龄之间，这会导致符合其它条件但未满16岁的失业者也能领取失业保险金，而我国劳动法规定禁止用人单位招用未满16周岁的未成年人，从而形成法律制度的内在冲突。缺乏对劳动能力的规定会导致与失业保险制度的目标相悖，与其它的社会保障制度不能很好的衔接。因为给付失业保险金目的是维护失业者的基本生活需要和促进再就业，如果失业者已丧失劳动能力，则不适宜领取失业金，而应享受其它的社会保障待遇。如伤残，应纳入医疗保险、工伤保险或社会救助。其次，单位缴纳保费不能作为领取失业保险金的必要条件。用人单位为劳动者缴纳失业保险费是法律规定的义务，作为处于弱势地位的劳动者来说，难以要求或强制单位为其缴纳社会保险费，如果因为单位不履行缴纳失业保险费的义务，失业人员就不能享受失业保险待遇，无疑是要让失业人员承担其单位不缴纳保险费的责任，显然是不公平的。因此，领取失业保险金不能以单位缴纳保费为要件，建议将此规定更6改为“按照规定参加失业保险，本人已按照规定履行缴费义务累计满1年的”。最后，将领取失业保险金条件中的“非因本人意愿中断就业”改为“非本人原因失业”。“非本人意愿”目的是为了说明失业人员不是自愿性失业，自愿性失业不能享受失业保险待遇，但是因为吸毒、严重违反劳动纪律、犯罪等不法行为被用人单位开除而导致劳动者“非本人意愿”失业，显然是不可以享受失业保险待遇，我国缺乏对此方面的规定。同时，“中断就业”，其意也指原有工作因某种原因暂时中止，但不久后，即可恢复原工作，比如因病住院也可称“中断就业”。因此，“中断就业”，其意不一定就是失业。因此，建议将“非因本人意愿中断就业”改为“非本人原因失业”作为领取失业保险金的条件。2、确定合理的给付标准在建有失业保障制度的61个国家和地区中，有43个按照失业者失业前工资的一定比例计发待遇。如：卢森堡、瑞典为基准工资的8O%，丹麦为基准工资的9O%，德国为净工资的67%(有孩子负担)或60%(无孩子负担)。各国失业保险待遇标准，取决于各自的经济发展水平和社会生活水准，原则上要使受保人的收入损失得到部分补偿，又不能使其产生依赖思想，妨碍就业。虽然我国目前社会经济发展水平较低，社会平均收人还不高，还不能实行高水平和高标准的失业保险待遇，但是，失业保险制度的给付标准也不能太低，支付标准可以确定为劳动者失业前的工资收入50%左右。各国对失业前工资的定义不尽相同，主要有：第一，失业前一个月的工资。第二，失业前一定时期的平均工资。第三，整个受保期内的平均工资。我国的失业前工资宜定义为整个受保期内的平均工资，这也是世界上多数国家所采用的做法。因为它不仅排除了收入水平的偶然性，而且更准确地反映了失业前收入的经常水平。为了防止享受待遇相差过分悬殊，可以规定最低给付限额和最高给付限额。如果失业前工资收入较低，其所享受的失业保险待遇达不到社会最低工资的，可以7把社会最低工资确定为最低限额。相反，失业前工资收入过高的，可设定享受失业保险待遇的最高限额。此外，我国已经加入WTO，我国的失业保险制度也应尽快与国际接轨，适当提高给付标准，并且结合失业者失业前的工资以及其家庭抚养状况来综合考虑，以确保失业者的基本生活需要和促进其再就业。3、缩短失业保险金给付期限给付失业保险金的目的在于解决劳动者因失业中断收入而失去生活保障的问题，最终是为了促进其尽快就业。一般来说，较长失业保险金期限的制度可以实现失业者个人利益的最大化(找到满意的工作)，但同时因为长时间的占用失业保险资源而损害了其他失业者的正当权益。因此，失业保险金给付期限不能规定太长。国外通常为8—36周，而大多数国家为26周，特殊情况下可以延长到36周以上。可见，国外失业保险金支付期限相对较短，而我国目前失业保险基金积累不多，不足以应付当前的高失业率，支付期限愈长，所承受的基金支付压力就愈大。所以应缩短失业保险金的给付期限，以12个月为限，特殊情况最长也不得超过18个月。4、加强对失业保险对象资格条件的审核，建立完善的监管机制针对目前严重的“隐性就业”问题，首先，应在失业保险立法中明确界定“就业”的概念。西方国家划分失业与就业的标准主要有两条一是工作时间，二是工作收入水平，这一点我国可以借鉴。因此，就业可定义为劳动者从事某—合法的经济活动且收入达到法定最低工