我国金融监管机构间协调合作机制研究(1)

我国金融监管机构间协调合作机制研究一、我国金融监管体制的发展过程和当前模式金融监管是指一国金融监管当局以法律法规为依据，对金融业的经营进行监督管理的行为。目前，世界各国及地区的金融监管体制并没有一个统一的模式。为适应金融业的发展，我国政府一直在摸索符合国情的金融监管模式。从上世纪80年代中期到90年代初期，我国对金融业的监管统一由中国人民银行负责，这就是最初的混业管理。随着金融机构种类的多样化和金融业务品种的快速发展，在分业经营格局基本形成之后，1998年我国对金融监管体制进行了重大改革，将证券机构和保险公司的监管权由中国人民银行移交给中国证券监督委员会（简称中国证监会）和中国保险监督管理委员会（简称中国保监会），形成了中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的“多头”监管模式。在这种监管模式下，三家机构的监管职能有着明确的具体分工。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，并对金融业实施监督管理。中国证监会是在国务院领导下的对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理的机构，它依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保证其合法运行。中国保监会于1998年建立，是国务院直属事业单位和全国商业保险的主管机关，依法统一监管保险市场。随着改革开放的深入和金融业的快速发展，这种模式很快就不能适应新的发展要求。《中国人民银行法》、《商业银行法》的颁布，使中国人民银行风险监管的意识逐渐加强，尤其是《巴塞尔有效银行监管核心原则》的颁布，更加促使中国人民银行开始考虑如何对银行业实施更加有效监管的问题。因为在原有的监管模式下，中央银行监管银行业面临两难选择：一方面，中央银行要负责货币政策的稳定，要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面，中央银行又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行具有充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政策，以保证币值的稳定，因此，客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能。尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目标冲突时更是如此。为此，在十届全国人大一次会议的第三次全体会议上通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。方案将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。银监会自2003年4月28日起正式履行职责，是国务院直属事业机构。根据授权，银监会统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其它存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。由此，我国形成了以“一行三会”为基本格局的金融监管体系。二、我国建立金融监管协调机制的必要性分析目前，我国以“一行三会”为基本格局的金融监管体系最大的特点是分业监管、垂直管理。由于缺乏协调机制，各金融监管部门及金融机构之间不能进行及时、有效的沟通和协调，导致金融监管上的“灰色地带”，直接影响了金融工作的效率和金融风险的控制。我国迫切需要建立健全一个高层次并且面向国内和国际的金融监管协调机制，协调国内及国际金融监管工作。我国建立金融监管机构协调机制的必要性具体分析如下：（一）跨市场金融产品的迅速发展要求建立金融监管机构协调机制目前，我国金融企业正在大力开发创新业务，金融创新日益活跃，银、证、保业务综合性经营的趋势不断呈现。主要表现有：以股票质押从商业银行取得贷款，允许保险公司进入银行间债券市场，商业银行代理保险业务，各金融资产管理公司从事债转股业务，商业银行基金托管等。这些业务具有了跨行业的特性，涉及到不同的监管机构的职能范围。与此相对应，由于我国的分业监管实质上是一种“监管机构——相关主体”直接对号的模式。与银行有关的，银监会要管，与证券公司有关的，证监会要管，如果与银行、券商都有关，银监会和证监会都会“插手”。这种权力和职能上的多重监管，导致我国的金融监管常常陷入这样的被动局面，即“或者谁都没有管，或者谁都应该管，都管又管不好”。（二）金融领域出现“宏观分业，微观混业”的新局面要求建立金融监管机构协调机制近几年，我国金融发展的一个新趋势就是，金融领域逐步涌现出了一些跨行业的金融控股公司和金融集团，如国务院批准的中信控股公司、平安控股公司以及一些具有国资背景的机构成立的控股公司。这些公司的名称中虽然没有出现“金融”两字，但实际上按照金融控股公司的模式操作。因为其所属的从事金融各业的子公司虽仍归在分业监管的框架之内，但是在这些集团内部，由股权的联系所带动的金融各业之间资金的流动、风险的转移和财务状况的变化等，更加复杂。所以，尽管我国有关法律严格限定分业经营和分业监管，但是从一定程度上讲，这些公司或集团还是具备了混业经营的雏形。这就使我国金融领域出现的“宏观分业，微观混业”的局面。在这种新情况下，囿于严格的分业经营和分业管理的法律和政策框架，如果保持严格的分业监管格局，同时缺乏证券、银行、信托、保险监管之间的协调配合，必定造成一定的监管真空。因为单个监管机构的监管能力有限，而且有其侧重，未必能全面掌握其各控股金融子公司真实的风险状况和经营合规情况，并采取相应的监管行动。而且，在分业监管下，由谁来监控、如何监控集团的总体风险和资本充足状况，恐怕这不是任何一家监管机构能做得到的，或者说缺少这样一家地位超然的监管机构。（三）分业监管的局限性要求建立金融监管机构协调机制由于我国的分业监管体制是严格意义上的分业监管，三大监管主体各负其责，业务交叉极少，这种现象在基层表现得尤为突出，因此，在监管上也存在着明显的差异性和局限性。1.银行、证券、保险三大金融主业分别由一个监管部门监管，容易出现“死角”和“政出多门”，可能会影响审慎监管的效率。如银行信贷资金流入股市问题，仅靠银监会一家监管，没有证监会（局）的配合，监管肯定存在缝隙和漏洞。2.随着金融机构和业务边界的模糊，提供类似金融产品的金融机构由完全不同的主体来监管，而不同的监管机构在监管方式和达到一致目标方面则出现差异。如银行监管是为了保护存款者的利益，而证券监管是为了保护投资人的利益。假若商业银行是上市公司，则证监会监管银行，其目的是为了保护银行股东的利益，而银监会对商业银行的监管，是为了保护存款的利益。在这种情况下，两监管主体就存在着监管摩擦。3.证监会和保监会在绝大多数的地级市没有设立分支机构，上级监管部门更多采取的是非现场监管方式。基层证券业和保险业违规操作以及上报假报表、假数据的现象较为普遍，而银监会既无代理监管的职责，又无与之沟通的机制。（四）我国金融市场全方位开放要求建立金融监管机构协调机制在我国金融市场进一步开放的形势下，外资金融机构将大量进入。外资银行具有很强的国际性，金融交易技术复杂，不但实行混业经营，而且随着我国银行业务的逐渐开放，外资银行将重点经营那些我国较少开展的新型金融业务，如金融租赁、投资组合、保险中介及金融衍生产品。国内金融机构出于市场压力，也将加快金融创新，推出各种金融衍生产品。由于金融衍生产品具有杠杆性、投机性、高风险性、虚拟性、交叉性和复杂性等特点，这就决定了市场上的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险将大量增加。面对这种新的情况，金融监管机构的当务之急有两点：一是要决定如何对这些生疏的业务进行监管；二是如何控制风险。如果没有金融监管机构协调机制，各监管机构无法全面地帮助、指导和监督金融机构防范各种风险。同时，在分业监管的情况下，各金融机构就会有一部分业务活动游离于监管之外，加上我国各金融机构自我约束机制尚未得到强化，自律意识普遍不强，这些监管上的真空、盲区势必会滋生出大量侵蚀正常金融运行的不健康因素，影响金融体系的稳定。三、建立我国金融监管机构间协调合作机制的主要障碍金融监督管理协调机制作为在新的金融市场环境下的一种制度安排，将对金融市场的绩效起重要作用。耶鲁大学的罗纳德·科斯和道格拉斯·诺思教授认为：如果制度不能适当地反映资源稀缺性和经济机会，经济中就会出现行为扭曲。在中国现有金融监管体制下，由于市场价格机制不能在整个金融业中对资源配置发挥正常作用，相关利益主体的行为不可避免地被扭曲。伴随着混业经营的加速，跨市场金融创新产品的开发，整个金融市场的协调发展基础受到很大冲击。在各监管部门的利益平衡机制没有形成科学、有效的定理形成机制和定性甄别机制的考量指标下，其监管成本和各部门的协调成本并不会因为出现金融监督管理协调机制而大大降低。制度培育的基础和前提是市场培育，以混业经营开发的金融衍生产品和对冲工具并非简单的避险功能，更重要的是资源集成和优化功能、国有金融机构的改组改制、市场准入制度的放宽、关键要素资源的社会化分工等。因此，规范混业经营下的金融创新秩序是一项“拔起萝卜带出泥”的系统性工程。（一）协调主体的定位不明确1.监管主体的各自局限性明显。我国的分业监管体制是严格意义上的分业监管，三大监管主体各负其责，业务交叉极少。这种现象在基层表现的尤为突出，因此，在监管上也存在着明显的差异性和局限性。一是银行、证券、保险三大金融主业分别由一个监管部门监管，容易出现死角和政出多门，可能会影响审慎监管的效率。如银行信贷资金流入股市问题，仅靠人民银行一家监管，没有证监会（局）的配合，监管肯定存在缝隙和漏洞。二是随着金融机构和业务边界的模糊，提供类似金融产品的金融机构由完全不同的主体来监管，而不同的监管机构在监管方式和达到一致目标方面则出现差异。如银行监管是为了保护存款者的利益，而证券监管是为了保护投资人的利益。假若商业银行是上市公司，则证监会监管银行，其目的是为了保护银行股东的利益，而人民银行对商业银行的监管，是为了保护存款的利益。在这种情况下，两监管主体就存在着监管摩擦。三是证监会和保监会在绝大多数的地级市没有设立分支机构，上级监管部门更多采取的是非现场监管方式，基层证券业和保险业违规操作以及上报假报表、假数据的现象较为普遍。而人民银行既无代理监管的职责，又无与之沟通的机制。资料来源：监管主体中部门和利益集团的“私心”。根据公共选择理论，政府部门不总是社会正义的代表者。在利益集团的影响下，他们也会有“私心”；在监管主体之间出现潜在的冲突时，某些部门也会在“私心”的驱使之下采取一些有利于本部门而有损于其它部门乃至整个金融体系的利益的行动，具体表现为不同监管主体争夺监管对象与监管权力。在美国，以格林斯潘为首的美联储一直主张由美联储统一行使对全美金融机构的监管，这当然遭到其他监管机构的强烈反对，造成了美联储与其他监管机构的紧张关系和相互协调的困难。国内监管机构间也难免出现这样的博弈关系。3.监管主体不足。虽然统一监管从某种意义上已成为世界潮流，但这并不等于说监管机构越少越好。需要多少监管机构，取决于监管主体的监管能力和提高监管有效性与效率的要求。从这个意义上说，我国监管主体尚不足。从狭义监管协调的主体来看，我国还缺少发达国家普遍存在的存款保险机构；从广义监管协调的主体来看，还缺少在全国范围内有相当影响的金融业自律组织——金融业公会；同时，还缺少一些规范经营的专业服务公司，如资信评级机构、会计师事务所等。监管主体的不足，既降低了监管的有效性与效率，同时，由于监管资源的有限，也使富有成效的金融监管协调难以发挥作用。（二）监管内容和范围狭窄金融监管的内容和范围应该包括各类金融机构从市场准入到市场退出的全部业务活动，但在我国当前的金融监管中，却存在着以下问题：1.我国目前金融监管的内容主要是机构的审批和经营的合规性，对金融机构日常经营的风险性监管尚不规范和完善。2.对金融机构市场退出前的监管还属于空白。对于金融体系来说，一个强有力的金融机构退出机制（合并、关门或清盘）应与金融机构的市场准入机制同样重要。而我国目前尚缺乏完善的金融机构市场退出机制，我国的金融法规对金融机构的市场退出部分规定得比较粗，市场退出法律存在严重缺位。3.在监管范围上，重国有独资商业银行而轻其他银行和非银行