我国金融风险财政化问题及对策(doc6)(1)

我国金融风险财政化问题及对策简介：潜在债务是我国财政风险的主要来源，而在整个潜在债务链条中，金融业又占了绝大比重，所以控制金融风险就成了防范和化解我国财政风险的重要一环.作为当前处理金融风险问题的特殊模式，金融风险财政化不仅是我国社会经济转型期对政府职能的一项客观要求，也是现行财政金融管理体制下的一种制度安排。但随着形势的变化，“一事一议”的金融风险化解方式正逐渐暴露出其体制性缺陷和不尽合理的地方，存在着诸如“道德风险”、“逆向选择”，以及地方“倒逼”中央财政等问题。因此，如何借鉴国际相关经验，构建相关法律框架，建立潜在债务风险监控体系，进而弥补我国金融风险财政化运作模式之不足是本文的分析重点。改革开放20年来，投资一直是使国民经济保持高速增长的巨大引擎，而此引擎的动力源却又来自于财政与金融。在为国民经济发展“输血”、“供氧”的同时，财政与金融又因边界不清、职能模糊、体制摩擦等问题而给整个国民经济体系带来了极大的系统性风险。尤其是在加入WTO后，随着我国经济国际化程度的逐步提高，全球经济运行中的不确定因素将会通过国际贸易和国际资本流动等途径传人中国，这不仅增添了国家财政金融政策的执行难度，也使国民经济运行环境变得日趋复杂。一般情况下，外因只有通过内因才能发生作用，外来风险能否影响我国经济的发展，还需视我国经济运行体系是否健康、安全而定。因此，理清我国财政风险的主要来源，以及财政风险与金融风险之间的关系，是我们深化财政金融体制改革，防范和化解国家宏观经济风险的前提与条件。一、引言：由理论界对我国财政危机问题争论引发的思考对于我国是否存在财政危机这一问题，目前国内外理论界有着不同的观点和解释。按照分析问题的角度不同，可将这些观点大致分为3类：一是存在论，二是不存在论，三是局部论。美国约翰霍普金斯大学童振源博士的“存在论”认为，中国面临着严重的财政危机，其主要论据有：中国财政收入占GDP比重不断下降；中国财政负担沉重，隐性支出严重；积极财政政策对财政危机起了推波助澜作用；中央财政扩大收入有严重障碍，等等。该观点主要是从目前我国财政境况窘迫、隐性负债规模巨大等方面分析问题的，因其角度是静态的，所以得出了当前我国财政问题十分严重的结论。而以国内学者余永定为代表的“不存在论”则认为，我国目前并无财政危机之实。事实上，一直居高不下的国民储蓄率，为政府国债的顺利发行提供了债源上的保障。而且，近几年来积极财政政策的实施也有力地促进了国民经济的快速增长，而经济的发展反过来又支持了财政收支状况的改善。只要财政可持续性的内外部条件能够保持动态均衡，财政危机就不会发生。我国持续多年的快速经济增长，不仅为我们逐步化解财政风险赢得了时间，也为我们化解财政风险提供了物质基础。该观点主要是从财政的可持续性来分析问题的，所以得出我国目前不存在财政危机的结论。以赵晓为代表的“局部论”认为，即使在总体上可以证明我国不存在财政危机，但也不能排除爆发局部、地区性财政危机的可能。由于研究问题的出发点、角度、假设前提不同，所以观点的相左或不同并不奇怪。但他们都从各自的角度看到了我国财政领域存在的问题，这对我们更加全面地研究财政风险问题提供厂借鉴意义。同时，我们还应看到财政活动主体(中央政府或地方政府)的特殊性，政府债务是否会恶化到危机的程度，还得视具体情况而定。因为政府除了可以通过增收节支、扩大举债规模等来缓解财政困境之外，往往还可以通过加快印钞机转速来解决债务问题。因此，从管理和效率的角度出发，在源头上搞清引发财政风险(危机)的主要原因，要比危机爆发后，再“开处方”更有实际意义。二、财政风险的涵义及主要来源(一)财政风险的涵义及分类所谓财政风险就是由于各种原因导致政府债务均衡状态遭受破坏的可能性。目前，我国财政体制正逐步从“吃饭”财政向公共财政转变。与传统意义上的财政风险相比较，现代财政风险(或公共财政风险)的内涵发生了很大的变化。对前者的研究，主要涉及财政赤字、国债规模、中央与地方事权划分等问题，而对后者的研究，除了要涵盖以上几个方面外，还要涉及公共财政体制下政府职能的方方面面。凡是涉及体制转轨过程中的社会、政治、经济矛盾，都需囊括到现代财政风险的研究之中。借助世界银行提出的政府隐性债务和或有债务概念，可将我国的总体债务划分为四大类：直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务等。直接显性债务是任何情况下政府都要承担的债务，不以任何事件的发生为条件。由于直接显性债务的可控性，与之相对应的直接财政风险也是可控制的。直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务(下面将三者简称潜在债务)是政府的条件债务，它是否构成政府的现时义务，还要以条件是否发生及政府是否会最终确认为前提。又由于它们大多是由准财政行为或非财政行为引发的，有着很强的不确定性，所以很难对其进行量化和估计，因此与之相对应的财政风险具有可测性差、可控性低等特征。(二)我国财政风险的主要来源从以上的分析可知，我国财政风险是由直接显性债务和潜在债务均衡状态遭到破坏而引起的，根据中国人民大学陈共教授2003年4月所完成的一项科研课题结果表明：由直接显性债务和潜在债务组成的国家综合负债水平约占(DDP的115%-118%，而其中潜在债务又约占CDP的90%左右…，可见潜在债务构成了我国财政风险的主要来源。财政风险范畴的大小与财政运行体制有着极大的关系。我国目前的财政体制，既非过去那种包打天下的统收统支的计划财政，也非严格意义上的公共财政。由于财政管理体制改革滞后，常常出现政府管理职能缺位、越位、错位的现象。根据我国现行财政活动所涉猎的范围看，各级政府不仅生产“公共晶”，同时还生产着大量的“非公共品”。从表现形式上看，潜在债务主要包括：部分外债(主要是指“巧借”、“巧还”没有登记的外债)、处理金融机构不良资产所形成的或有债务、社会保障资金缺口所形成的债务、国家政策性银行及其它公共部门发行债券所形成的债务、国债投资项目配套资金形成的或有债务、国有企业亏损所形成的债务、对供销系统及农村合作基金组织援助所形成的或有债务，以及由地方层级所形成的隐性与或有负债等(主要包括地方政府乱担保、乱集资，地方金融机构支付缺口与金融机构关闭、重组所引起的隐性和或有负债等)。从整体来看，外债、金融机构不良资产、社会养老保障欠款是我国隐性和或有债务的主要组成部分。在体制转型期，从中央到地方，从政府部门到企业，由各种债务所组成的链条之所以能够延伸下去并没有断裂，就在于金融在时刻给这个债务链“供氧”。为了保证不因债务链条断裂而产生危机，金融体系(尤其是国有金融机构)自愿或不自愿的首先担起了“救火队”的角色，通过进一步“输血”以保障原有债权、债务关系的正常维持。只有到了金融无血可输或不愿输血时，财政才作为最后的兜底买单人出场。在我国，绝大部分经济风险(包括各类改革成本)先是通过金融领域集小，然后再通过财政显性化。所以有人说，在中国金融风险就是财政风险，有一定的道理。(三)我国财政风险的主要表现形式引发风险主体不同，财政风险的表现形式也不同。根据我国现实情况，财政风险可以分为：大类：一类是由财政活动引起的风险，这是严格意义上的财政风险，主要表现为财政支出的增长速度远大于财政收入的增长速度，政府债务规模不断膨胀等；第二类是由国有金融机构的准财政活动引起的风险，这类风险虽然首先表现为金融风险，但因国有金融机构的出资人是财政，它们也常常行使部分财政职能，金融风险最终还是要转化为财政风险；第三类就是由非财政活动引起的社会经济风险(包括金融机构因利己行为而引发的金融风险)。尽管这类风险初看与财政风险无关，但由于在社会经济转型期，弱化的计划与扭曲的市场并存，有关约束制度处于真空状态，使一些权力得到扩张的地方、部门以及经济组织在追逐自身利益时，既有可能摆脱原有计划手段的管束，又有可能逃脱自担风险、自负盈亏的市场制度的约束，为了社会的稳定，国家往往不得不背负起它们造成的某些不良后果，所以这类风险最终还是会转化为财政风险的。本文主要围绕后两类情况研究金融风险的转化问题。三、金融风险财政化的主要途径及成因分析(一)我国金融业存在的主要问题新中国成立后，作为国家“簿记”机关的银行，长期在金融领域是“一花独放”，直到改革开放初期依然如此，虽然当时还有中国人民保险公司，但其业务范围很小，所以当时的金融业很难算得卜是现代意义上的金融业。经过20多年的发展，现代金融业的主体框架已经搭建完毕，从监管机构(财政部、中国人民银行、中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会等)到经营主体(银行、保险公司、信托公司、证券公司、期货公司、财务公司等)再到金融市场(货币市场、证券市场、债券市场、期货市场、黄金市场、基金市场等)均已到位。我国金融业在快速扩张的同时，也存在着不容忽视的发展质量问题。尤其是在我国加入WTO后，为了“跑马圈地”、“抢滩布点”，各金融机构已无暇“精耕细作”，原来不良资产存量问题未及解决，新的增量资产问题又出现了。除此之外，还有诸如：监管法律不健全、不完善；经营主体违法、违规现象严重；缺乏开放条件下金融业管理经验；金融市场结构不完善、流动性差等问题，这些问题也都在累积着金融风险。虽然证券等直接融资方式有了很大的发展，但其比重还很小，融资渠道仍以银行为主，所以金融业的主要问题都集中在银行业上，而银行业的问题又主要集中在它的不良资产上。1997年的亚洲金融危机使我们第一次近距离地感受到了危机给所在国带来的严重后果：国际资本外逃、货币贬值、金融机构倒闭、国际收支严重恶化、资产大幅缩水等。我国之所以躲避过了这次金融危机，其主要原因是我国资本项目还没有开放，受国际资本冲击小。虽然到目前为止，我国还没有出现过货币危机或大面积的银行倒闭事件，也没有出现系统性支付危机，但并不能说明我国不存在爆发金融危机的可能性。而恰恰相反，我国金融业目前蕴藏着巨大的风险。作为存、贷款均，占全部金融机构60%以上的工、农、中、建4大国有独资商业银行构成了我国金融业的主力军，它们目前的资产质量状况尤为令人担忧，其经营与管理存在着不容忽视的安全隐患问题。1.不良贷款比例过高。国有商业银行的不良贷款到底有多少，一直众说纷纭，并出现了官方和非官方之间、非官方之间估计数字不一致的情况。目前，人们对国有商业银行不良贷款占其整个贷款余额比例的估计数从百分之十几到百分之几十不等，但大多研究者的估计数均在20%～30%之间，其绝对值应数以万亿计是没有争议的。不管这一比例的准确数字是多少，它肯定已经远远超过了《巴塞尔协议》对银行贷款相关比例的要求。根据该协议，不良资产占贷款余额的比重不能超过15%，其中逾期贷款、呆滞贷款和呆帐贷款的比重分别为8%、5%、2%。如果按此要求去比照，恐怕没有一家国有商业银行符合相关要求。2.资本金严重不足。资本充足率低是我国国有商业银行遇到的又一个“软肋”。根据《巴塞尔协议》资本充足率不得低于8%的要求，目前四大行还没能完全达标。3.盈利能力差。多年来，国有银行历史包袱沉重，盈利能力不强且呈不断下降的趋势，这已是一个不争的事实。但经过成立资产管理公司剥离国有银行部分不良资产、实施国有企业三年脱困、降低营业税率等措施后，四大行的盈利水平才略有回升。考虑到四大行人员包袱大、新的不良贷款的产生、应收未收利息不断增加、贷款收益率不断下降，以及分支机构亏损大等综合因素，它们的盈利能力依然不容乐观。