建设用地入市

十八届三中全会明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”如何贯彻三中全会精神，积极稳妥地打开集体经营性建设用地入市这扇门，是实现新型城镇化、城乡一体化发展的重大课题，也是实施保护资源优先战略、优化土地资源配置、维护农民土地财产权益、完善农村社会保障体制的关键所在。但是，集体经营性建设用地大范围入市，还需要扎实的前提条件准备和运行基础建设，更需要厘清和解决一些关键问题。创造入市的前提条件修订和完善法律是入市的首要前提。显而易见，面对《决定》的明确规定，《土地管理法》中明文禁止集体建设用地的市场化流转的相关条款，已严重滞后于当前城乡统一土地市场建设的总体部署和未来趋势。要实现集体经营性建设用地入市流转，就需要修订和完善相关法律作为依据和支撑。集体经营性建设用地在相关法律尚不完备的条件下大范围入市，不但会冲击现有建设用地市场秩序，也会难以清晰界定和实现国家、集体经济组织和农民的权益，失去流转的土壤和动力。因此，应通过调研、试点获取经验，尽快修改和调整同集体经营性建设用地流转制度设立相悖、相左的法律条款，为进一步开展城乡一体化土地市场建设打下坚实基础。深化规划体系建设是入市的基础。统一的城乡土地市场建设需要植根于法定统一的土地规划体系。目前我国土地规划还缺少相应的刚性约束保障，权威性更显不足。同时，我国规划门类繁多，部门行业分治现象严重，缺少一部能将各类规划统筹到一个沙盘上的《规划管理法》，来明确共同的目标和不同规划各自的权能，合理协调不同规划间的关系，使城乡各行各业用地通过土地规划扎实的定位落地，由此解决实践中土地利用总体规划频频被其他相关规划架空和割裂、土地资源利用的指标约束力被弱化和虚设的一些现实问题。集体建设用地流转的立地空间在村镇，流转的主体是农村集体经济组织，所以村级土地规划是土地规划体系中不可忽视的环节，也是集体建设用地流转的基本条件和调控手段。因此，应在五级规划体系基础上，将尚未纳入的村级土地利用规划涵盖进来，补充和修正现行村镇规划体系，解决其不同程度存在的城乡建设统筹不充分、相关发展规划不协调、村域土地利用布局不科学、集体土地的合法权利不清晰、集体经营性建设用地位置和利用方向不明确等问题，发挥规划体系对入市流转的疏导、规范、调控和监管作用。因此，集体经营性建设用地入市之前，必先强化土地规划体系建设，要通过健全《土地规划法》和《规划管理法》，提升土地利用规划的法律地位，明确各级政府的权责，建立公众参与、社会监督的规划立法程序，保证规划的权威性、统筹性、科学性和合理性。此外，还要着重落实村级土地利用总体规划的编制工作，合理确定村镇土地使用的空间布局、利用结构和限制条件，从而增强科学引导“入市”的基础和手段。强化土地用途管制是入市的有力保障。目前，快速的城镇化进程在促进经济稳定增长的同时，也使耕地红线保护压力持续增加。由于实施了对资源环境的保护优先战略，不容许建设用地无限制扩容，土地供需矛盾在今后一个较长的时期内仍会相当突出。因此，摸清集体经营性建设用地家底，严格用途管制成为集体经营性建设用地健康有序入市的前提保证。由于农村集体经营性建设用地总量庞大、分布广泛而且分散，产权界定、流转管理和适时监督都有很大难度，如果不能及时有效地规范管理，其带来建设利用状态的改变，具有难于逆转和恢复的客观性和危害性。集体经营性建设用地的健康入市，必须在健全和强化现有的土地用途管制体系的前提下逐步推行，以有效防范农用地、住宅用地和集体公益性建设用地擅自“逐利转用”行为，做到严格依法、有效监控建设用地总量。明晰土地权利是入市的基本条件。目前集体经营性建设用地所有权主体存在模糊地带。集体土地所有权主体从人民公社“三级所有、队为基础”，经历了上世纪80年代建立乡镇政府和实行政社分开、本世纪初撤并乡镇等变化，集体土地所有权并没有及时完成相应地调查确权和依法登记，导致了部分集体土地所有权模糊、主体缺失和成员不清。难以从根本上解决土地增值收益的分配范围、享有权利、受益成员等不够清楚的现实问题。因此，进一步明晰集体土地权益主体地位、确立主体成员标识、探索农民权益保障方式，也是集体经营性建设入市前需要完成的工作之一，在集体经营性建设用地进入城乡统一的建设用地市场时，能够增加农民合理性财产收入，保障农民集体成员合法权益不受侵犯。把握入市的关键节点界定入市与征地边界。解决这个问题的关键，在于恰当地确定“公共利益”。目前国际上对于公共利益的界定主要有两种模式。一是司法程序裁定模式。如美国，当政府需要进行经济建设和公益事业发展时，征地通过法院来裁定，如证据充足，可以征收私有土地。二是法规列举模式。如日本，在其《土地征用法》中将社会公共利益列举了50余项，而且逐项加以规定。相比之下，我国法律还没有赋予公共利益明确的内涵。因此，摆在我们面前的迫切命题是，在顺应国情民意和客观发展需求的前提下，尽快确立公共利益的界定方式。同时总结提炼地方的成功做法，借鉴国外经验，灵活考虑多渠道多形式的安置补偿途径，从根本上寻求兼顾公共利益与被征地农民长远利益的方式，切实保护农民的土地财产权。完善价格形成体系机制。相比城镇国有建设用地有比较成熟的价格体系而言，集体经营性建设用地入市还缺少相应的价格形成机制和技术规程。合理的流转价格，是基于健全、规范的市场运行、监管机制和标准化的土地分等定级、估价体系形成的。而完善的价格形成机制，既能够为经营性建设用地市场流转提供价格标准和宏观导向，也是实现市场公平交易和合理税收的基础。因此，现阶段应积极探索集体经营性建设用地价格形成机理，建立与《城镇土地分等定级规程》、《国有建设用地地价评估技术规范》相匹配的土地定级、估价体系，保障土地交易的公平合理，最终从本质上实现集体经营性建设用地与国有建设用地“同价”。同时，在研究价格体系形成机制的过程中，应特别注重研究土地发展权对入市价格体系中的影响程度。发展权也作为一项重要的土地权利是客观存在的。集体经营性建设用地可供流转的价值，是由土地规划确定的区域发展权赋予的，由此价格提升带来的收益自然由流转地块所有者和规划区域公民共享。这就需要考虑发展权益在权益群体间的协调分配或有偿调剂，在集体经营性建设用地流转符合土地用途管制的同时，让边际发展权受损的农民集体得到补偿，实现发展权的公平共享。建立合理的流转收益分配机制。在这个问题上是否可以换个方式角度思考，如：政府财政不直接参与流转收益的初次分配，流转收人扣除开发基础设施建设投入成本后，其收益依照产权关系分配；政府作为土地的管理者和公共利益支撑者，通过税收方式参与收益的再分配，并通过建立合理的财税机制和由规划用途管制产生的土地发展权补偿机制，调节因入市而产生的城乡居民间、规划区域和流转集体间、以及集体土地权利人间的收益差距，协调地区因规划用途不同而产生的收益不均，使流转发达地区与粮食主产区功能互补收益互利，实现集体土地权利人间收益适当均衡；还可以通过财税转移支付等手段，科学合理地实现流转收益再分配，以激励没有流转机会的粮食主产区的群众保护耕地的积极性，确保粮食战略安全，推进社会公平稳定。集体经营性建设用地入市流转的实质，是通过实行土地市场化流转，优化城乡土地资源配置。在缓解由经济高速增长、城镇化进程和新农村建设引发的土地供求矛盾加剧的同时，释放城镇化红利，重新调整土地增值收益分配，最终实现区域土地节约集约优势高效利用、社会公平公正和城乡统筹发展。因此，探索两种所有制土地同等入市，同权同价的法理机制，完善市场运行建设，健全制度体系，形成规模推进入市的科学氛围、基础条件和保障措施，为入市的有序推进提供经验和依据，不但是摆在我们面前的迫切命题，也是历史赋予的重要任务。