扩大城镇基本养老保险覆盖面的政治经济学分析

扩大城镇基本养老保险覆盖面的政治经济学分析——主要制约因素的计量检验文|李薇|复旦大学经济学硕士、上海《城市管理》杂志社（原载于《老龄问题研究》2007年第8期）[摘要]９０年代初以来，中国致力于建立以公共支柱为主体的多支柱体系，采取社会统筹和个人账户相结合的部分积累制；但个人账户“空账”运行的养老保险制度实际为现收现付制（陈建奇，2006）。国际上也认为１９９９年以后的中国养老保险制度仅有第一支柱（NDC）。[1]要维持现有的养老金支付水平不变，当参保职工人数的增长未能超过同期领取养老金的离退休退职人数的增长时，短期内唯有提高保险覆盖率，才能实现部分积累制。因而，扩大现有社会保障整体框架和项目覆盖面（扩面）被认为是我国养老保险制度结构性改革的前提。从分散风险和扩大社会公平角度看，扩面又是改革的重要目标之一。但从目前的国际经验看，在包括中国在内的许多国家，建立多支柱养老金体系的结构性改革并未能显著扩大劳动人口覆盖范围。（表1）由于NDC同时具备代际和代内再分配功能，引发的政治冲突更为复杂，为改革和扩面带来了不可忽视的障碍。近年来，虽然国内理论界侧重于实现社会公平的政治经济学研究不乏对制约扩面的非经济因素尤其是政治因素的分析，但多为制度分析和定性分析。本文尝试通过建立经济计量模型和统计性描述，以中国城镇职工养老保险改革为例，研究政治因素或经济因素中的政治成分与养老保险覆盖面的静态和动态关系，对相关假设进行实证分析。[关键词]城镇养老保险覆盖率劳动关系非正规就业补偿政治公共支出偏好中图分类号:D57文献标识码：A[Abstract]:Sinceearly1990s,effortshavebeenmadebyChinatoconstructamulti-pillarinsurancesystemwithpublicpillaratthecore.Thesystemadoptspartial-accumulationmodelcombiningsocialpoolingandindividualaccount.However,theidleindividualaccountindicatesthesystemisinrealityapay-as-you-goone.(ChenJianqi,2006)It’sinternationallyrecognizedthatonlythefirstpillarexistedinChinaevenafter1999.(NDC)[1]Aslongastheincreaseofcoveredworkersdon’texceedthatofpensioners,tomaintaincurrentpaymentlevelandrealizepartial-accumulationsystemwithinshorttimewillmainlyrelyoncoverageexpansion.Inviewofriskdiversificationandsocialjustice,coverageexpansionisalsothegoalofreform.However,accordingtointernationalexperiences(includingchina),thereformhasyettoremarkablyexpanditscoverageoflaborers.(seeChinainchart1).Withitsre-distributioneffectsacrossgenerationsandwith-ingeneration,NDCwillarousecomplicatedpoliticalconflictswhichhavedevelopedtobeassignablefactorshamperingreformandcoverageexpansion.Recently,thoughrelevantstudiesattachingimportancetosocialjusticeinChinahaveanalyzednon-economicalconstraintsofcoverageexpansion,mostofthemareinstitutionalandnon-empirical.Thispapertriestoestablishstaticanddynamicrelationshipbetweenpoliticalfactorsorpoliticalelementsineconomicfactorsandthecoverageofurbanold-ageinsurancesystemthroughmetricalmodelsandstatisticdescriptions,takingChinaasanexample.[Keywords]:UrbanOld-ageInsuranceCoverage,Laborrelationship,Non-formalEmployment,CompensationPolitics,PublicExpenditurePreferenceCLCNumber:D57DocumentCode：A一、养老保险覆盖率的定义及统计范围世界银行采用广义的覆盖率,即所有参与４种养老保险制度(城镇基本养老保险UOI,农村养老金保险RP,国家事业单位养老保险SO,国家公务员养老保险CS)的劳动者与全体劳动者的比例,按此统计范围，2005年我国养老保险的总覆盖率仅为29.5%.（RobertPalacio,2006）。本文的研究对象限于ＵＯＩ。它开始于１９９１年，为旨在覆盖城市所有劳动者的社会性养老保障机制，也被ILO（国际劳工组织）认为是中国目前覆盖面最广的社会保障项目。ILO分别采用《中国劳动统计年鉴》和《中国统计年鉴》的数据，将参保职工人数与城镇从业人员数的比例作为2000年的覆盖率，这个数字为49％；，考虑到UOI还在进行结构性调整，又按照企业的注册类型分别计算覆盖率，最高的是国有企业部门，达到80％，最低为非企业部门，仅为16％。（Drouin&Thompson,2006）本文采用《中国统计年鉴》和《中国劳动统计年鉴》31个省、市、自治区的截面数据计算城镇就业人群的覆盖率。这样做的优点是，国家统计数据能提供与这一人群较为对应的许多宏观指标，如失业率、平均收入、消费支出结构等；另外，虽然结构性调整仍在进行且各地的速度不一，但制度框架理论上已经把所有城镇就业人群覆盖在内，样本之间具有一定可比性。缺点是，很难做到统计对象的完全对应（比如衡量“流动性”的变量可能高估实际流动人口的比例），这也是造成结构性差异（包括不同所有制覆盖率、正规/非政府部门覆盖率等）被忽略的原因；一些统计数据不反映真实情况，如“失业率”一直被认为是被低估的；无法研究教育、年龄、性别等个人特征对覆盖率的影响；由于直到2005年，城镇就业人口全覆盖的政策才得以在全国范围内得到统一和明确，历时数据的样本达不到计量的要求。为了比较改革前后的动态变化过程，本文将四年的截面数据分别回归，对相同变量的不同影响作了比较分析，并参考描述性统计和国内外文献研究成果，对验证结果作合理解释。二、养老保险覆盖率影响因素的文献综述覆盖率的提高既包含结构性的覆盖面扩大，又受到已覆盖人群缴费率的影响。因此，本文将同时考虑阻碍两者的相关政治经济因素。（一）政治经济因素的一般假设EstelleJames等（2001）定量分析了影响结构性养老金改革可能性和实质的政治经济力量，采用了结构性改革的可能性（PROB）和私营部门份额(%PVT)作为被解释变量，以隐性债务（IPD，按支出６０岁以上老龄人口分别计算）、公共支出偏好（政府支出／GDP）、有效政党数量、国内储蓄水平和现存积累计划为解释变量，对１９个国家的样本进行计量计算，验证了隐性债务的规模是决定公共支柱保留程度的最主要变量。RobertHolzmann等（2001）根据智利和阿根廷的调查数据，将扩大养老保险覆盖范围的制约因素归纳为五种：即贫困人口情况、自由职业情况、体制交易成本、制度设计问题、制度可信度，并分别采用个人经济特征、家庭人口和地理特征、个人和家庭的福利特征、以合同的存在以及工作时间段度量的雇用正规度等变量，对上述假设作初步的计量验证。刘庸（2006）通过对德国、法国、意大利三国福利制度的比较分析发现，家庭养老制度是影响人们对养老金改革态度的关键因素，当家庭养老制度较低时，代际冲突更有可能显露；他还发现代际分裂对养老金缩减的阻力要远大于阶级冲突对改革的影响。（二）关于中国的制约因素郑功成（2002）认为，地区间发展不平衡，缴费率畸高畸低，恶化竞争环境；分散决策、分割管理导致决策权责模糊，不能保证强力推进；隐性债务显性化等，都是覆盖面难于进一步扩大的原因。姜向群（2005）认为覆盖面小的原因包括，管理部门执法不够；在企业转制、岗位转换过程中，原来的某些国营和集体企业参保人员流失，中断缴费和保险关系，以及下岗失业、买断工龄；由于制度设计不合理、操作困难，难以吸引包括农村、外来劳动力临时工，非公有制企业职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者等在内的非正规就业人员加入养老保险；就业压力使得企业漠视临时就业人员的社会保障权益；临时就业人员对政策不理解等。ILO报告（Drouin&Thompson，2006）则认为，中国各地政府可以自主选择保险金基础部分比率使保险政策碎片化严重、覆盖率低；雇主故意拖延城市流动工人的试用期，不签订正式合同，就很难被注册或统计，或者即使签订，也忽略保险金项目，同时，虽然原则上养老金可以异地转移，工人的权益可以积累，但实际操作情况并不明朗，使他们参与保险的积极性不高，因此，实践中很难把流动劳动者始终覆盖在养老金保险中。（三）关于中国的支持因素中国的社会保障体系已经有了很好的根基，城市社保体系有较完善的制度（Drouin&Thompson，2006）。国民经济的持续高速增长正使整个国家国民养老保险的承受能力持续增长，乡村人口参与工业化进程后大规模地走向非农化、城市化，亦为建立普惠式的养老保险制度扫除了城乡二元社会结构的重大障碍。已经确定的基本养老保险社会统筹部分与个人账户部分分账管理和独立运行制度，以基本养老保险制度中的社会统筹部分作为建立国民养老保险的制度平台，逐步将公务员和其他工薪劳动者及自我雇佣者纳入这一制度实施范围，并不存在政策及技术障碍。（郑功成，2002）三、被解释变量及描述性统计［２］（一）城镇基本养老保险覆盖率（COVERAGE）1991年的国务院改革覆盖国有和集体企业。虽然文件要求对外商投资企业中方职工、城镇私营企业职工和个体劳动者，也要逐步建立养老保险制度，但没有规定细则。（国发33号，1991）1995年明确了个体工商户本人、私营企业主等非工薪收入者的缴费比例。（国发6号，1995）1997年，再次规定基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工，并涵盖了企业化管理的事业单位。（国发26号，1997年）1999年，明确养老保险金的征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。（国务院令第259号，1999）2000年，国务院发布42号文，指出公务员及参照国家公务员制度管理的事业单位工作人员，现行养老保险制度仍维持不变，全部由财政拨款的事业单位，仍维持现行养老保险制度，由财政部分拨款的事业单位的养老保险办法，在调查研究的基础上另行制定。综上，2000，2001，2003，2004年的养老金应保范围包括城镇国有、集体、私营企业、外资企业、个体工商户和灵活就业人员的全部，以及机关事业单位的部分人员。从历年覆盖率与制度改革的关系看（表1），制度建立初期，覆盖率突然上升并稳定增加（1991年）；随着制度的推进，扩面遇到了阻力（1996年）；改革向统一的、强制性制度构建曲线迈进，覆盖率从低潮逐步回升（1999年）；扩面进程再次放缓乃至停滞（