张琼-国生态补偿法律制度的现状及其发展

我国生态补偿法律制度的现状及其发展张琼摘要：生态系统为经济发展和人们生活提供原材料的支持,是整个社会持续发展的物质基础。长期以来对资源不合理的开采和滥用己经影响到生态系统自身的再生能力,对受损的生态环境进行维护以恢复其生态功能和价值是实现可持续发展的要求,由受益者对生态建设中的利益损失者进行补偿也符合公平正义的原则。但是由于长期受到“环境资源无价”观念的影响，人们在发展经济的过程中自由攫取生态资源，造成资源滥用和破坏，超出生态系统承载力，导致生态系统服务功能受损。随着环境问题的日益突出与人们环保意识的逐渐增强，生态质量、生态效益逐渐被人们所关注。而由于生态效益具有明显的外部性，生产者不能随意控制其生态产品，其价值又不能通过正常的市场交换得以体现，因此，从生态环境的保护和社会公平的角度出发，进行生态效益补偿是必然的选择。关键词：生态补偿，可持续发展，法律制度，完善我国生态补偿法律制度的现状及其发展（一）我国生态补偿制度立法的现状1998年7月1日修改的《森林法》第八条规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”据此，任何从森林环境功能受益的公共和私人主体必须为此支付费用，所征收的费用以“森林生态效益补偿基金”的形式出现。这条关于森林生态效益补偿基金的规定是森林生态效益补偿最重要的法律依据。2000年，国家发布的《森林法实施条例》规定：防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。这就在法律上确保了生态补偿制度的实行。中国林业最高主管部门也已经明确提出将“由无偿使用森林生态效益转向有偿使用森林生态效益”作为中国林业发展的五大转变之一，并于2001年底正式启动了全国森林生态效益资金补助试点工作,国家财政拿出10亿元在11个省进行试点，还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等，这意味着国家决定生态效益补偿基金以国家财政预算直接拨款的方式建立，我国生态公益林的管护开始纳入国家公共财政支出预算[4]。《水法》、《草原法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《自然资源保护条例》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。这些规定涉及生态补偿资金的筹集来源、补偿主体、补偿标准、补偿对象等方面。如:《水法》第三十四条规定：“使用供水工程供应的水,应当按照规定向供水单位缴纳水费”，“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费，其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”；《草原法》第三十五条对草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助的规定，三十九条对建设使用国家所有的草原的，对草原承包经营者给予补偿的规定，第四十六条中对退耕还草，已造成沙化、盐碱化、石漠化的草原限期治理的规定，四十八条对实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助的规定；《自然保护区条例》第五条中关于处理自然保护区与当地经济建设和居民生产、生活关系的原则规定,第二十七条关于自然保护区核心区内原有居民迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置的规定；以及《野生动物保护法》第十四条因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的,由当地政府给予补偿的规定，等等。一些地方政府也制定了政府规章。例如，广东省1994年颁布了《广东省森林保护条例》，规定各级人民政府每年从地方财政总支出中安排不低于1%的林业资金，其中用于生态公益林建设不少于30%；1998年10月26日，广东省人民政府通过并发布了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，该办法于1999年1月开始施行，该办法规定：“禁止采伐生态公益林。政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩25元给予补偿，不足部分由市县政府予以补偿。”该办法明确了补偿主体、补偿标准、补偿对象以及生态公益林建设、保护和管理的资金来源，是林业管理体制的一大创新，使得森林生态效益补偿制度地方法规化，使保护和建设生态公益林有法可依，对其他地区森林生态补偿法律规定的完善具有重要的借鉴价值。（二）我国生态补偿的基本法律制度生态补偿法律制度是调整与生态补偿有关的法律规范的总和。生态补偿是一项宏大的社会工程，在综合运用行政、经济的各种手段的同时，还要发挥政府、市场以及社会各种机制的调整作用。生态补偿的实质是要求因资源开发利用或生产活动对生态环境造成不良影响的主体为其行为后果承担责任，这是一种经济责任。生态保护离开经济上的持续将难以进行。因此，生态补偿资金的筹集是生态补偿的核心问题，生态补偿的各项制度也是主要围绕资金筹集而展开。根据生态补偿主体和资金来源的不同，可以将生态补偿分为政府补偿和市场补偿，目前我国已发展了多样化的补偿制度。1、财政转移支付制度。这个制度属于政府补偿，是由政府的职责所决定的，也是各个地区间协调发展的要求。在目前我国的生态补偿制度中，政府补偿占有很大的比重。首先，政府作为一个系统性，层次性很强的组织，其优势体现在可以提供比个体补偿强大得多的资金来源，而且政府补偿是从宏观角度协调区域间生态、经济发展所作出的举措，避免市场补偿的盲目性。其次，环境资源的公共物品属性和生态补偿的正外部性要求政府的介入。对财政转移支付制度可以从三个方面进行完善：（1）加大财政转移支付的力度；（2）改善财政转移支付的资金投向；（3）慎用补贴。2、生态环境补偿费制度。由于我国生态补偿费制度还处在试点阶段，所以除了《森林法》、《草原法》中做了原则性的规定外，其他只涉及资源费的征收，并没有对以生态补偿为目的的生态补偿费作出规定。由此可以看出，生态补偿费制度缺少立法的支持。国家进行生态环境保护，必须运用法律手段，将征收生态补偿费的目的、生态补偿费征收对象、生态补偿费的征收范围、生态补偿费征收的主体、生态补偿费的标准、生态补偿费资金的管理与使用等各方面用法律的形式固定下来，并作出明确规定，已取得全体社会共同遵守的效力。3、生态补偿基金制度。包括以生态建设和生态补偿为目的所设立的各项补偿、整治基金。资金是生态补偿得以继续运行的根本，是生态建设和生态环境保护的物质基础，建立与之配套的基金制度是生态补偿资金有效运行的根本保证。就目前而言，生态补偿基金制度的相关法律法规主要体现在林业资源的管理和森林生态效益的补偿方面，但仍有需要晚上的地方：首先，拓宽资金的来源渠道，果间应把生态补偿基金纳入国民经济收支体系，提供稳定可靠的资金来源；其次，设立开放式的公众基金，生态保护是一项全民事业，需要公众广泛的参与。4、生态税，又称环境税。其具有三个特点：（1）目的性；（2）调节性；（3）专用性。我国目前现行税制中有涉及的主要措施有增值税、消费税、内资企业所得税。此外，我国现行的资源税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等也对环境保护、实现可持续发展起着积极的作用。但仍有不足，资源税不完善，从资源税立法与开征的目的来看，主要是为了调节资源的级差收入，而不是以直接的资源保护、可持续利用为目的。（三）我国生态法律制度所存的的不足目前政府的转移支付、财政补贴、管制等“命令与控制”的措施一直是生态补偿的首要手段。辅助性的市场补偿尽管随经济体制改革有了一定范围的适用，但在生态补偿制度中的作用还有待强化。强制性、无偿性的政府补偿由于其体系化、层次化和组织化的优势，对已污染或破坏的生态环境资源的治理恢复的效果是十分显著的，中央政府直接的命令—控制能够迫使地方政府和其他部门及时的、有针对性的采取恢复治理措施。但政府补偿的效率形式有疑问的，激励机制的缺乏使得政府补偿行为所消耗的能源远远高于市场补偿。很多地方，一讲生态补偿就是植树造林，就是干部群众大会战，种完之后，再没有人理,树木成活率低得可怜。另外，从环保信息角度来看，政府很难有效确定生态环境资源相对于人类需求的稀缺程度，即使要确定的话，相对于其他资源的相对价格等情况，信息收集的成本也将非常昂贵，并且存在着一定的时滞性。不合理的价格补贴政策往往引发更大规模的生态破坏。对于生态保护和治理来说，最缺的并不一定是钱，明确产权，落实投资建设、补偿的主体，才是最关键的，否则，大的投资很可能是大的浪费。生态环境属于“公共产品”，但在具体的实施中，充分引进市场机制，发挥利益的引导作用是很有必要的。生态补偿和建设看似纯公益行为，但其中同样蕴藏着不少商机。比如，沙漠中有许多其他地方不可替代的资源：光热条件和大片廉价的土地。适当加大生态补偿制度中市场补偿的比重，将有助于提高补偿的效率。政府环保和生态补偿缺乏整体的协调性，各级政府的管理权限是以严格行政区域划分的，即某一级政府的环境保护主管部门对一定区域内的某一特定方面的环境保护、生态补偿进行管理，这样造成的结果是补偿行为在横向和纵向的分割。横向体现在各主管部门间环境保护侧重点的彼此对立,纵向则体现在各个不同行政区域内对同一资源与环境保护的割裂。现实活动中，各种自然资源间是相互影响与渗透的，比如，水资源与土壤资源间具有密不可分的联系，水资源的保障离不开土地资源的保护。此外，即便是同一资源也是无法以地域来分割开的，以地域为界限确定某一资源的保护权属，很明显不利于该种资源的整体利益[6]。相对于政府直接管制的“刚性”手段来说，经济手段从影响成本和效益入手，引导经济当事人把对自身经济利益的关心与对环境保护的关心统一起来，进行自主的行为选择，因而更显“柔性”。在生态补偿的制度化设计中，二者的有机结合，可以实现互助与互补。在生态补偿问题上，环境经济手段的作用体现在两个方面，一是对资源使用或环境破坏者征收税或费，促使其外部不经济性内在化，并将所收税费用于生态恢复的支出或对生态建设者所受损失予以补偿；二是制定优惠、奖励制度，对生态建设或环境保护的正外部性行为进行补贴，以实现公益外溢的补偿。可是我国目前的法律规定中，还没有专门的环保税种，现行的资源税从立法及开征的目的看，主要是为了调节资源的级差收入，而且征收范围仅限于矿产品和盐，尚未包括水资源、植物资源、动物资源、海洋资源等领域，另外还存在着单位税额较低、生态补偿方面的政策效果不足的问题。国家有必要抓紧通过立法建立统一的生态环境补偿税，消除部门交叉、重叠收税现象[7]。在生态补偿费方面，除森林补偿费和矿产资源补偿费是以直接补偿开发、建设活动造成的生态损失为目的之外，其他资源费只是兼有生态补偿的目的，但也存在收费标准过低没有将生态价值的补偿考虑在内的问题，如水费过低，没有包含资源补偿的因素。此外，我国生态补偿方面的立法对经济手段的规定仅限于资源税费，对于押金制度、自愿协商交易制度等在国外己有很好发展的手段鲜有涉及。一些自然资源法中，对生态补偿做出了原则性的规定，法律依据是明确的，但是补偿的法定办法、程序却是模糊的、甚至是空缺的。由于缺乏下位法的具体规定，造成实际执行中于法无据的情况，从而使生态补偿难以落到实处。例如：2003年10月，重庆市巴南区界石镇的部分村民要求地方政府给予其生态补偿，案由是这样的：被列为重庆市重点保护动物的野猪(''三有动物”)近年来数量激增，野猪经常毁损当地村民的农作物，甚至发生野猪伤人事件，村民们为此向界石镇政府提出给予补偿。根据我国《野生动物保护法》第十四条的规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的,由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”但是，由于重庆市政府并未制定相关的补偿办法,地方政府对补偿主体、补偿对象、补偿标准等缺乏相应的执行依据，因而导致村民们长期得不到补偿，损害了保护野生动物的积极性。发生在浙江省临安市的243名村民状告当地政府不作为、要求给予“生态补偿”一案，产生很大的社会反响，引起社会各界的广泛关注，成为我国第一起“生态补偿”纠纷案件。该案中，由于临安市天目山自然保护区的生态建设的需要，致使村民失去林地生活来源，因缺乏具体的补偿规定，一审判决驳回了诉讼请求。《森林法》虽已明确规定“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森