文件下载：美国艾金岗波律师事务所——美国金融监管改革提案-

美国金融监管改革提案2009年6月17日，美国财政部正式向国会提交了美国金融监管全面改革提案。提案如获通过，将使美国金融监管体系发生重大变化。提案中大多数建议源自或涉及过去两年来困扰美国和其他各国的金融危机。众议院金融服务委员会，参议院银行委员会和其他委员会数月来一直在举办听证会，商讨相关立法改革。奥巴马政府和民主党领导人的目标是推动立法在今年年底前颁布。尽管如此，提案中的很多建议引发了大量争议，或遭到特殊利益集团的反对。预计提案的通过不会一帆风顺。提案包括如下五个部分：一、推动建立强有力的金融机构监管机制美国的一些规模庞大、内部关联密切、杠杆比率高的一些金融机构都在某种程度上受到来自联邦政府机构的监管，但这种监管形式被证明是不完善和不统一的。首先，有关资本金和流动性的要求过低。监管部门没有要求金融机构保持充足的资本金，以支持其交易的资产、高风险贷款以及资产负债表外交易，或在形势较好的时候增加资本金储备以便为较差的年景做准备。监管部门并没有要求金融机构为市场上流动性出现大幅紧缩的局面制定预案；其次，在系统层面上，监管部门并没有充分意识到如果那些规模庞大、内部关联程度高、杠杆比率高的金融机构一旦陷入困境，它们将会对金融体系和经济造成怎样的危害；第三，对大型金融机构混业经营各项业务的监管责任分散在多个联邦机构。监管责任的分散，加上对于“银行”在法律定义上的漏洞，使得银行以及其他有担保存款机构的所有权人能够按自己的喜好来挑选监管者；2009年6月24日2第四，投资银行的经营活动没有受到政府的充分监督。货币市场共同基金很容易受到资金抽逃的冲击。对冲基金和其他私募基金则完全不受任何监管；为了给金融业监管打下一个新的基石，提案致力于推动适用于所有金融机构的强有力的和统一的监管标准。提案要求那些对市场运行具有关键影响的金融机构都应当受到更严格的监管，并在金融监管方面形成更为明晰的问责制度。提案主要内容包括如下三个方面：第一、关于系统风险重要性机构的监管，主要内容包括：•确认一类“系统风险重要性机构”，包含所有“规模足够大、关联足够深、杠杆率足够高，以至于对金融市场影响足够显著”的金融机构。这类机构将被要求符合比银行控股公司或其他金融机构更高的审慎监管标准。通过采取这些措施，迫使这些金融机构内部消化其相关开支，而不得在遇到困境时将其转嫁给社会；•上述审慎监管标准要求系统风险重要性机构：（1）保持最低资本要求，确保其在经济状况良好时拥有足够高质量的资本，以使其在经济危机时也能处于审慎监管水平之上；（2）保持在资本水平下降时迅速采取纠正行动的政策，这类似于适用于有担保的储蓄机构的要求；（3）符合严格的流动性标准，美联储将不断进行监测；（4）维持与系统风险重要性机构情况相适应的总体风险管理政策，使系统风险重要性机构快速确认企业总体的风险暴露；（5）提高公开披露标准；（6）遵守相关法规和监管指导，包括适用于非银行控股公司的非金融活动限制，不管它们是否控制了有担保的储蓄机构；（7）编制和不断更新迅速解决金融机构严重财务困境的信贷计划；•授权美联储监管所有系统风险重要性机构。美联储的监管对象将由目前的银行和银行控股公司，扩大到投资银行、保险公司等系统风险重要性机构。美联储将有权要求它们维持较高的资本充足率，限制其高风险投资和过多地提高杠杆率；•成立金融服务监督委员会，由财政部牵头，包括美国证监会、商品期货交易委员会（CFTC）、联邦住房金融管理局（FHFA）及其他银行监管机3构，帮助填补监管方面的差距，加强政策协调和危机应对，并及时查找金融机构和市场活动中出现的风险迹象。该委员会将向美联储提供意见指导，指明可能变为系统风险重要性机构的金融企业。第二，针对私募基金（包括对冲基金、私募股权投资基金、风险投资基金）行业：对于基金管理人，提议要求所有管理一定资产以上的基金管理人向美国证监会注册；对于私募基金，提议所有在美国证监会注册的基金管理人管理下的私募基金，都应符合记录保存要求，向投资者、债权人和交易对手方的信息披露要求，以及监管机构的报告要求。证监会应通过常规和定期检查，监测这些基金遵守上述要求的情况。某些要求可能会针对不同类型的私募基金有所不同。监管机构的报告要求，应当要求以保密的方式报告管理资产的数量、借款、资产负债表外风险以及其他必要信息，用于评估该基金或基金系列是否存在可能会对金融稳定构成威胁的过高杠杆比率。证监会应当将该报告与美联储（拟议负责监管具有系统重要性机构的部门）分享。美联储应认定是否有任何私募基金或基金系列构成了系统性风险并要求这些基金执行审慎监管标准。第三、关于银行的监管，提案提出了重大的改革建议。具体来说，提案提出建立全国银行监管机构，向所有经联邦注册的全国性储蓄机构，以及外国银行的全国性分支和代理机构发放执照，并实施审慎监管。全国银行监管机构将承继美国货币监理署的审慎职责和联邦储蓄管理局的职责。全国银行监管机构将作为财政部下属的机构。美联储将保留其监管州属银行的职责。二、建立完善的金融市场监管体系提案建议主要包括：•强化资产证券化市场的监管，包括对市场透明度提出新的要求、对信用评级机构实施更严格监管、并要求证券发行人和原贷款发放机构都应当在证券化的贷款中持有财务权益；•对所有场外衍生品交易实施完善的监管，加强对场外衍生品市场所有交易人员的审慎监管，要求所有标准化的衍生品交易都必须在受监管和透明的场所来执行，并通过受监管的中央对手方结算机制来完成结算，以此来降低系统性风险。4•将期货和证券的法律和监管机制实现一体化。尽管证券和期货市场彼此存在一些差别，但在对这两个市场的监管方面的许多差异已不再具有合理性。尤其是，随着衍生品市场的发展和引入新的衍生工具，越发突出地表明需要解决美国商品期货交易委员会（CFTC）和美国证监会在对这类产品的监管方面存在的衔接不紧密和步调不一致的缺陷。第一步工作是要求上述两家监管机构编写一份报告，理清两家的差异并提出实现一体化的办法。如果这两家监管机构不能达成一致，将交由金融服务监管委员会决定。•强化美联储对于金融市场基础设施的管理权，降低金融机构和市场之间出现连锁反应的可能性。三、保护消费者和投资者免受金融市场滥用行为造成的伤害在保护消费者方面：•新组建消费者金融保护局（CFPA），旨在保护金融领域的消费者免受不公平、欺诈和违规行为所造成的损害。CFPA负责确保消费者保护法规在立法上更加公平、在执法上更加严格。CFPA应当减少联邦监管和执法方面的漏洞；加强与各州之间的协调；为金融中介机构制定更高的标准；对相似的金融产品采取统一的监管措施；•CFPA将对按揭贷款、信用卡、储蓄和支票账户等消费信贷产品实施更加严格的监管，保护消费者权益。该机构将有权设立新的标准、行业规则，并对违章银行实施惩罚，还可能要求商业银行在按揭贷款合同中，采用“简单明了”的协议条款，并充分显示利息水平、还款期限、违约责任和后果等信息。CFPA将通过实行更强有力的监管，改善消费者和投资者产品和服务的透明度、公允性和适宜性；•为提供消费金融产品和服务的机构（无论其是否为银行的一部分）建立公平竞争环境并提出更高标准；在保护投资者方面，向美国证监会授予新的权限，用于保护投资者、强化信息披露、提高从业标准、加强执法。证监会新的职权包括：（1）要求作出某些披露，包括：如果某些金融产品的相关信息有助于帮5助投资者更好地理解该产品，相关的募资说明书的摘要应当在该产品销售之时或之前，而非之后提供给投资者；（2）提供投资咨询服务的经纪自营商应当承担与投资顾问同等标准的受托义务。现在经纪自营商提供经纪业务附带的咨询服务时仅须符合“适宜性”要求，而并不承担受托义务；（3）审查和禁止各种鼓励形式的薪酬，如果这些薪酬鼓励金融中介机构建议消费者购买能为金融中介机构带来利润，但并不符合消费者的最大利益的产品；（4）禁止经纪自营商和投资顾问账户与零售客户的强制性仲裁条款；但在实施这一监管前，美国证监会将对强制性仲裁条款进行研究；（5）为提供引起监管机构注意的欺诈活动证据的举报人设立基金；（6）要求上市公司赋予无约束力股东薪酬决定投票权，允许股东对高管的薪酬方案发表意见。四、为政府提供其管理金融危机所需的必要工具提案建议主要包括：•政府提议创立一项有序破产机制，使限于困境的银行控股公司，包括系统风险重要性机构，在对金融体系的稳定性造成风险时可以有序破产。目标是避免这些机构的无序破产导致系统性风险。财政部只有征得提案中规定的其他政府监管机构的同意后，才有权启用该程序。该程序启用后，财政部可以对该机构实施托管或通过贷款及其他形式的援助维持其稳定。•修订《联邦储备法》，要求美联储在动用其“异常和紧急情况”应急贷款权之前，应当取得财政部长的书面批准。五、提高国际监管标准，加强国际合作提案主要寻求在以下四个领域达成国际共识：监管资本金标准；国际金融市场监管；对跨国经营金融机构的监管；以及危机防范和管理。提案希望通过国际范围的改革为美国的监管改革提供支持。例如针对冲基金，提案督促各6国监管当局在2009年年底前执行G20峰会承诺，要求对冲基金或其管理人注册，并披露足以评估这些基金单独或整体构成的系统性风险的适当信息。众议院金融服务委员会正和监管机构合作起草监管改革的立法草案，目前计划推动单独的法案，其中包括：建立系统性风险监管机构；授权系统性风险监管机构监管具有系统风险重要性的非银行金融机构；设立消费者金融保护机构；加强对衍生产品的监管；制定影响高管薪酬的新规定；设立联邦保险办公室；加强对信用评级业的监管。这些法案将在今年秋天众议院审议前合并成金融服务改革一揽子改革方案。参议院银行委员会可能会在今年秋天讨论参议院银行委员会金融监管改革法案的版本。政府和两个委员会的领导人，希望最终的改革方案能在2009年底前获得参众两院的批准并送交总统签署。然而，鉴于国会今年将同时审议其他重要法案（例如，医疗改革、能源和气候变化立法和2010财年拨款法案），一揽子的金融改革方案能否在今年国会休会前获得批准有很大的不确定性。如有任何疑问或需了解更多信息，请与下列律师联系：张莹（YingWhite）美国艾金·岗波律师事务所驻北京代表处基金业务负责人北京市朝阳区建外大街乙12号双子座大厦东塔EF层01-06室邮政编码：100022电话：[phone]电子邮件：[e-mail]