新农村建设环境下农村金融改革创新存在的问题及解决路径探析

新农村建设环境下农村金融改革创新存在的问题及解决路径探析[摘要]农村金融改革是我国金融体系改革的重要组成部分，在大力倡导建设社会主义新农村的今天，农村金融改革成败的关键在于能否找准农村金融创新的路径。现行农村金融体制在配置农村金融资源方面具有不公平和低效率的特征，为了构建一个符合我国农村经济发展实际情况的多元化农村金融体系，必须打破现有农村金融体制。文章回顾了近几年农村金融改革的发展历程和取得的成效，分析了存在问题，并提出了以组建微型金融组织等六大方面的解决路径。[关键词]农村金融改革创新存在问题解决路径解决三农问题是新一届政府施政关注的焦点。三农问题的核心是增加农民收入，保持农业的持续稳定发展，保证国家的食品安全。实现途径是培育和完善农村要素市场，这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。农村金融是我国金融体系的重要组成部分，回顾农村金融改革和发展历程，了解农村金融在我国金融及国民经济发展中的地位，分析农村金融体系和金融结构特征，是研究中国农村金融的重要宏观背景。首先，来回顾一下农村金融改革的历史。一、现代中国农村金融体系构成经过20多年的农村金融体制改革，迄今为止我国已形成了包括商业性金融机构、政策性金融机构、合作性金融机构在内的，以正规金融机构为主导、以农信社为核心的农村金融体系。二、中国农村金融改革及发展历程中国农村的“金融机构”是中国农村金融改革的主体对象，而“农信社、农行、农发行、农村合作基金会”这四个农村金融机构的变迁也折射出其改革发展历程。（一）农信社农信社是由农民入股，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的地方性金融组织，服务对象是农民，服务产业是农业，服务地域是农村，宗旨在于促进农村经济的发展。其改革与发展经历了七个阶段：1、农信社雏形初步形成阶段（1949年前）；2、农信社夯实基础、普及发展阶段（1950-1957）；3、农信社停滞不前、衰退阶段（1958-1962）；4、农信社受国家银行控制和领导阶段（1963-1978）；5、农信社改革的修修补补阶段（1979-1995）；6、农信社全面改革阶段（1996-2002）；7、农信社制度创新阶段（2003-2004）。（二）农行1996年，农村金融改革前，农行在支持国民经济发展，特别是农村经济发展中发挥了重要作用，承担了管理农村信用社、调节农村货币流通等多种功能。它是一家以办理乡镇农村工商企业贷款业务为主的专业银行，为农村经济恢复、土地改革、农业合作化运动、乡镇企业发展、家庭联产承包责任制的推选做出了突出贡献。农行的改革与发展一波三折，经历了“四起三落”（5个阶段）。1、农业合作银行的组建与撤销（1951-1952）：2、中国农业银行的成立及撤销阶段（1955-1957）；3、中国农业银行的重建及再次撤销阶段（1963-1965）；4、中国农业银行的恢复阶段（1979-1992）；5、中国农业银行的改革与发展阶段（1993-现在）。（三）农发行1994年成立的农发行是我国农村金融领域唯一的一家政策性银行，组建以来在支持农副产品收购、农村经济发展、农民增收、确保国家粮食安全等方面做出巨大贡献。近年来，随着农村经济的发展及粮食市场化改革的逐步推选，农发行单一“粮食银行”职能凸现诸多问题，越来越难适应农村经济发展需要。（四）农村合作基金会（以下简称“基金会”）农村合作基金会产生于20世纪80年代中期，是在坚持资金所有权及其相应的收益权不变的前提下，由乡村集体经济组织和农户按照自愿互利、有偿使用的原则建立，为农民、农业生产、农村集体经济服务的社区性资金互助合作组织。作为地方政府与农业行政管理部门制度创新的产物，基金会在发展过程中积聚了大量风险，最终在政府的行政干预下逐步走向了消亡。其改革与发展经历了五个阶段：1、基金会的雏形形成阶段（1984-1986）；2、基金会规范化试验阶段（1987-1991）；3、基金会快速膨胀阶段（1992-1995）；4、基金会清理整顿阶段（1996-1998）；5、基金会全面关闭阶段（1999之后）。三、中国农村金融改革创新经验回顾首先，农村信用社在改革过程中拓宽服务领域、创新服务品种、增强服务功能，一定程度上填补了国有商业银行向商业化经营转变过程中留下的“真空”；农业发展银行承担了农副产品收购资金供应管理等政策性职能；对农村合作基金会进行了全面清理，农村金融秩序混乱的局面得到有效治理。其次，国家还通过调整邮政储蓄政策，加快成立邮政储蓄银行，实现其金融业务规范化经营，减少农村资金外流；通过在农村金融市场设立民间商业性小额信贷组织，力图解决弱势农户贷款难等问题；积极探索扶贫贴息贷款运行管理办法，以形成财政金融合力支农的新机制。以上措施为农村金融的进一步改革创新起到了基础性的铺垫作用。但不可否认的是，农村金融改革过程中一些措施不到位，还面临许多尚待解决的问题和困难。目前，国家出台的支持农业经济发展的金融政策，面临诸多政策目标与政策效果背离的尴尬现实，农村经济发展的“瓶颈”依然存在。四、中国农村金融改革面临的困境（一）改革面临的两难选择近年来，随着国有商业银行的战略调整、农业发展银行的职能由综合性向单一性转变、农信社体制改革的反复，使得农村金融体系的整体功能受到严重的削弱，经营效率低下，中国农村金融改革面临着很大的困境，主要体现在公平、效率与利益分配的冲突上。这样，就使其支农功能逐渐演变为城市经济的发展从农村地区吸纳存款功能。这就要求对现行农村金融制度进行彻底的改革，提高农村金融资源的配置状态。而农村金融机构又是某些利益集团获得收益的场所，这些集团往往利用手中的权利和中央政府进行讨价还价。因此，决策者在改革农村金融制度的过程中常常面临着两难选择：一个是基于公平与效率的要求改革现行农村金融体制。我国农民在从金融机构获得信贷资金方面存在着不公平，主要表现为:首先，在我国农村金融机构的经营活动中存在着“圈红”现象。农村金融机构的“圈红”是指他们在发放农村信用贷款时，对贷款对象进行圈点。对那些经济条件较好、处于交通相对便利地区的农户的贷款请求给于倾斜的政策，支持力度也较大。而对那些同样需要贷款的、但经济条件较差、处于交通相对落后地区的农户的贷款请求则表现出惜贷情形。这种情况有人形象地说“在金融市场的无形之手中有一支红笔”，于是人们便将这种行为称之为“圈红”现象。有人对这种忽略性歧视提出了一种判断的方法:市场份额检验。根据金融机构发放贷款情况，将条件差的地区和条件好地区或同一地区富裕农户和贫困农户获得贷款额度占贷款总额的比例进行比较。如果二者的比例相当，则说明金融机构在发放贷款时没有“圈红”行为。反之，如果二者差距较大，则说明金融机构在发放贷款时有“圈红”行为。根据有关研究表明，农村金融机构对经济条件好、交通便利地区的支持力度高达81.9%，而对经济条件较为落后、交通条件差地区的支持力度仅为41.2%，二者相差近一半。这说明，这种现象在我国的普遍存在。由于我国农户的贷款用于生产性活动的比例已由上世纪末的50%左右上升到现在的80%左右，所以“圈红”行为就会严重影响部分农户的生产和生活，导致农村金融机构支农效率的下降。其次，我国农村金融体系内存在着“系统性负投资”。“系统性负投资”是指金融机构从一个地区的居民手中获得了储蓄，而没按照相应的比率向该地区发放贷款的现象。其判定方法是:审查金融机构对某一特定群体或地区的贷款与储蓄的比率。目前我国农村信用社对农村贷款与储蓄比率是很低的，这一比率除了在少数年份超过0.3以外，大部分年份都在0.3以下。当然，在其他农村金融机构中同样存在着类似的情况，如农业银行虽然也和农村信用社一样从农村吸收了大量的存款，但是其在农业领域的贷款对象基本上锁定国有农业经营机构和实力较大的乡镇企业，贷款业务基本上与农户无直接关系。另外，由于邮政储蓄只具有吸储功能而无贷款功能，它从农村所吸收的存款几乎全部都转向了城市或用于非农投资或购买债券等活动。由此可见，系统性负投资在我国农村金融系统中是相当严重的，它的存在影响了农村金融资源的优化配置，是形成农村金融资源流失的根本原因，使得农村原本就很稀缺的金融资源更加稀缺，这种后果反映在农村金融效率上是低效率的。另一个是既得利益集团要求保留现行农村金融体制。从农村金融机构，特别是农信社的发展历程来看，它们自诞生之日起到不断发展壮大再到问题多多的今天，始终与中央政府和地方政府的决策有密切的关系。无论是其发展过程还是现有问题的堆积都在地方政府的操纵之中。据统计，近年来在地方政府主导下造成农村信用社增加了860多亿元的不良贷款。除此之外，县乡财政及有关干部从农村信用社借款超过400亿，二者总和(1260亿元)超过2001年末农村信用社的亏损总额(1250亿元)。因此，对于地方政府而言，只有维持现有农村信用社运营体制，其既得利益才能得到持续保障。而对现有体制的改革，必然会触动地方政府的既得利益。鉴于上述分析可知，维持现有的农村信用社的运营体制、避免农村信用社的倒闭破产是中央政府和地方政府实现“双赢”的纳什均衡解。（二）农村金融创新存在的问题1、农村金融创新主体单一，创新动力不足我国农村金融组织的制度变迁过程中，政府强制性制度安排，人为地降低了农村金融组织的合作性和竞争性，导致农村领域特别是经济欠发达地区的农村金融机构组织单一，农村信用社占据了农村商业性金融的垄断地位，创新主体失去了创新动力。金融创新中缺乏市场调查，盲目推出金融品种，营销工作滞后，提供的金融产品大都制订了一些过于严格的条款，手续复杂繁琐，限制了创新品种的拓展。2、农村领域产权制度缺陷，阻碍金融创新作为农村金融领域首要主体的信用社仍然存在产权关系不明晰、民主意识不强、缺乏有效的监督制约机制、内外部管理制度不健全等诸多问题。我国大多数信用社是以原有信用社为基础建立起来的，经过几十年的变迁，其历年积累产权关系已变得十分模糊。历史原因形成的呆、坏账和政策性亏损以及现实的原因形成新的亏损，造成产权界定困难，增加了农村金融制度改革创新的成本。3、主体定位不当，扩大了农村金融供需矛盾农业作为弱质产业，面临自然和经营双重风险，在按市场规律的金融资源配置过程中，处于极为不利的地位，不能够形成有效的金融需求。而国有商业银行加强风险控制，层层上收贷款审批权限，形成对县域中小企业特别是农业这一弱质产业的信贷歧视，限制了对农村领域的资金供应。统计显示，每年从农村外流的资金约4000亿元。一方面，大量县域中小企业、农户得不到信贷支持；另一方面，邮政储蓄、商业银行等成为农村资金的“抽水机”，吸收走了农村的大量闲散资金。这些现象表明，农村金融供需失衡。4、农村金融与财政缺乏配合，影响创新成效农业贷款的特点是周期长、见效慢、风险大而且数额小、分布广。过去，商业银行发放支农贷款的风险，几乎全部由金融机构自己承担，国家财政缺乏相应的风险补偿投入，使银行资金的趋利性与农业投入低回报之间的现实矛盾无法解决。五、中国农村金融改革创新的路径在新农村建设过程中，资金瓶颈是最重要的制约因素，所以迫切需要对现行的农村金融结构和制度进行改革创新，从而发挥金融在新农村建设中的引擎作用。金融创新具体包括制度创新、组织创新及产品创新。城市领域的金融创新极大地丰富了金融产品、机构和金融制度的内容，提高了金融业的服务效率、竞争力降低了金融风险。而农村领域的金融改革则相对滞后。农村金融改革实践证明，仅仅着眼于金融创新的具体内容是不够的。（一）正确认识农村金融创新主体与金融市场参与主体的关系：创新主体多元化、结构合理化是金融创新的源泉金融主体创新是任何金融创新活动能否取得成效的一个最基本的条件。金融创新的主体是金融机构。但是，金融市场的参与主体十分广泛，政府、企业及个人和金融机构一样具有重要地位。所以农村金融创新的着力点就不应该仅仅停留在金融系统内部。只有以多元化主体为前提，才能在外部环境的刺激下，产生创新的动力。农村金融需求的多样化，客观上也需要多元化的金融创新主体。农村金融需求不仅包括农户的小额贷款需求、农业产业化经营企业的资金需求，还包括农业生产资料生产企业的资金需求，以及农村