机关事业单位养老保险制度改革：国际经验与启示

1机关事业单位养老保险制度改革：国际经验与启示近年来，社会各界对事业单位养老保险改革问题十分关注，尤其是在《社会保险法》的审议中，事业单位养老保险问题引起了很大争议和极大关注。2009年关于在广东等五省市推进事业单位养老制度改革试点，更是将争议和关注推向高潮。针对目前有关我国事业单位养老保险改革的讨论，本报告主要总结分析若干国家公职人员的养老制度，以期为我国的讨论提供借鉴。一、国家公职人员养老保障制度的发展为公职人员建立养老保障制度的历史由来已久。很多国家在全国养老保障体系建设起来之前，就已经有了公职人员的养老保障制度。像孟加拉、博茨瓦纳、黎巴嫩、马尔代夫等国，至今正式的养老金制度还仅局限于公职人员中。公职人员在养老保障方面的优先性和必要性，大致可认为是以此保证公职人员的正直、敬业和独立，增强公共职务的吸引力。（一）若干国家公职人员养老保障制度我们选取了十个国家，介绍这些国家公职人员养老保障制度的覆盖对象、制度模式、管理体制、资金筹集、基金管理、待遇享受、法制建设等方面的信息，详见表1和表2。这些国家中，既有欧美的发达国家，也有亚洲的部分国家。这些国家在经济发展水平和公职人员2养老保障制度的发展与运行上，均具有很强的代表性。其中亚洲的韩国、日本、新加坡三国在历史、文化、地缘等方面比较接近，其公职人员的养老保障制度建设，更值得中国学习和借鉴。从表1、表2中可以看出，各国的公职人员养老计划多种多样。如在制度模式方面，既有参加国民养老计划的，也有独立的，还有部分参加辅以职业年金性质的。在资金筹集方面，既有由财政负担的，也有雇员和政府共同缴费的。在待遇支付方面，各国的退休年龄也有差异，支付条件也有所差异；在支付标准上一般与个人工资挂钩，但在是否根据物价调整，以何种工资计算等方面也有所差异。（二）公职人员养老计划与国民养老计划之间的关系从历史上看，各国普遍是先为公职人员建立了养老计划。19世纪末，德国率先为私营部门的雇员―工人提供一些社会保障。由此自发达国家开始直至发展中国家，全球范围内开启了建立全民养老保障的运动。按照国际社会保障协会（ISSA）统计，全球目前大约170多个国家和地区已经建立起程度不同的全民养老计划。在各国开启了全民养老计划建设历程之初，其制度主要针对私营部门。而在其制度已基本覆盖私营部门工人和居民之后，公职人员的养老计划是否要纳入到全民养老计划体系中，就成为一个突出问题。按照世界银行的统计，截止到2006年在有资料的158个国家中，略超过50%的国家尚存在独立的公职人员养老计划，没有与全民养老计3划融合在一个体系中。这一统计中，已经将那些存在平行（parallel）公职人员养老计划的，计算为非独立型。具体说来，像OECD成员国、东亚国家中，略超过一半的国家是公职人员独立养老体制，而像非洲国家、南亚国家，绝大部分都是独立体制。例外的是东欧和中亚转型国家，这些国家的全民养老计划是在1990年代向市场经济转型过程中建立的，基本上都将公职人员养老计划与全民养老计划融合在一起。表3给出的是部分OECD组织成员国公职人员养老计划与国民养老计划之间关系的具体情况。在这里，将公职人员养老计划与国民养老计划之间的关系分为四类。第一类是两者完全独立，但其待遇差异不大，即形式独立但实质相差无几，主要是芬兰和荷兰两国；第二类是两者融合在一起，但公职人员享受了最高待遇，即形式融合但实质有差异，这类国家最多；第三类是两者部分融合，主要是指公职人员和私营部门人员共同参加了国民基本养老计划，但公职人员有额外的补充。第四类是两者完全分离，公职人员养老计划完全独立。在制度安排上，多数国家还是为公职人员设立了独立的养老计划。即使其与国民养老计划融合，很多国家的公职人员退休计划在具体制度设计上，也与国民养老计划有所差异。例如在退休年龄和缴费年限（或服务年限）、替代率、退休金发放指数（即退休金如何决定）、筹资方法等方面，两者还是有所差异。如在筹资方式方面，全球范围内公职人员大都采用现收现付制，采用积累制或部分积累制的比例不超过425%，而国民养老计划超过一半采取了积累制或部分积累制。其中，约四分之一的国家公职人员养老计划中，雇员无需缴费。养老计划差异更为重要的一点是退休待遇上的差异，一个衡量的指标是替代率。一般说来，世界各国的公职人员退休待遇要高于私营部门。如表9-4所示，在所列国家中，除芬兰、奥地利之外，其他国家的公职人员养老计划替代率都不同于国民养老计划替代率。其中除瑞典前者略低于后者之外，其他国家的公职人员养老计划替代率均高于国民养老计划，像加拿大、德国、英国的差距尤其大。而利用美国微观数据进行的分析表明，如果比较雇主为雇员支付的所有劳动报酬成本（包含各类养老计划）构成，按每小时计则政府需为公职人员支付法定社会保障税在1998年为1美元，到2007年为1.34美元。除此之外，政府还需支付额外的养老金（职业年金性质）在1998年为1.94美元，而到2007年上升为3.04美元（DB型或DC型均有）。与之对应，私营部门为其雇员在1998年、2007年分别支付强制社会保障税为每小时1.08美元和1.55美元，而支付的企业年金分别为每小时0.55美元和0.92美元。从这里看出，美国的公职人员和私营部门工作人员的退休后收益有较大差别，这种差别并非体现在法定强制性的社会保障上，而是体现在额外的职业年金（企业年金）上。随着时间的推移，这种差距的绝对值还进一步扩大了。二、国外公职人员养老保障制度的比较分析5通过上述对全球范围内公职人员养老保障制度的概览，以及若干国家公职人员养老保险制度的比较，本节总结出若干规律或特点，尤其关注其近些年来的改革和发展动向，供我国事业单位养老保险改革参考。1．公职人员养老计划要早于优于私营部门养老计划，目前两者还存在较大差异，但也出现融合趋势。从外国养老保险制度的历史沿革情况看，大部分国家一般都是先建立公职人员的退休养老保险制度，尔后才有企业雇员和其他社会成员的养老保险制度。较早的如1790年法国政府、1825年的普鲁士王国，为其公职人员建立的退休制度，均早于其私营部门的养老保障制度。在英国，1859年为其国家公职人员制定了《老年退休法》，而将企业雇员包括在内的国民《老年年金法》养老保险制度于1908年才正式建立。在我国，针对企业雇员的现代社会保障制度到改革开放之后才产生，但为官员建立的退休养老制度则源远流长。中国古代官吏的养老制度称为“致仕”，据记载大体在汉代形成，在唐、宋时代得到了完善和发展。关于“致仕”后的生活保障，多是以赐物为方法。汉代规定，年俸禄在二千石以上者，可带原俸禄的1/3回家养老金。魏、晋时期的官吏或赐给实物，或采用授予“顾问”性质的闲职，供养终身。唐代一致九品官吏告老之后，赐给100-2亩的“永乐田”可传子孙。6公职人员养老保障制度不仅早于以私营部门为主体的国民养老计划，即使从现状来看，多数国家两者在诸多方面还存在较大差异。这一点上节已予以说明。例如，公职人员养老保障制度与国民养老计划相比较，更多见的是现收现付制，更多见的是待遇确定制（DB）等，退休待遇也更高。许多国家两者的基本制度设计都不同，适用不同的法律。不过，近几十年来一些国家也发起了将公职人员养老保障制度与国民养老保障制度融合或部分融合的改革。赞成相互融合的理由包括：将公职人员养老计划特殊化违背社会共识，有碍公平；一国存在两种不同的养老计划阻碍了劳动力流动，提高了管理成本。然而，两者的融合也存在很多困难，例如：已有的两种养老计划在退休待遇、回报率和替代率等方面存在差异，改革如何设计以保证即得利益存在困难；一些发展中国家的国民养老计划推广存在困难，许多私营部门企业和雇员缴费积极性较低，如将公职人员纳入将导致政府财政进行巨额贴补才能达到融合的目的。即便存在这些困难，很多国家和地区在最近几十年还是发起了这种改革，例如阿根廷（1994）、玻利维亚（1997）、土耳其（2006）、美国（1984）、多米尼加（2003）、秘鲁（1994）等。在这些发起相互融合改革的国家中，多数都采取了“老人老办法，新人新办法”的操作思路，即改革仅针对改革后进入公共部门的职员。虽然一些国家在发起将公职人员养老计划融入国民养老计划的改革，但到目前为止多数国家还是采取独立的公职人员养老计划。即使是在走向公职人员养老计划纳入国民养老计划体系的国家中，大多数国家公职人员的退休待遇还是较企业雇员相对优厚一些。7其目的在于以养老金制度来稳定公职人员队伍，提高公共职位的吸引力，降低公职人员流失率，并确保其尽职负责，达到以高退休待遇养廉的目的。具体优厚办法在不同国家有不同的实现方式，总结起来有两类：一种是公职人员除享受全民共享的养老保险待遇外，还补充一块公职人员特有的养老保险待遇；另一种是与上文所示，公职人员的缴费责任较轻。如瑞典，公职人员除享受面向全体国民的国民养老保险之外，还享有和面向公务员退休养老制度的双层保障制度。此外，瑞典的公务人员养老金的资金来源是雇主缴费与财政补贴，个人无需不交费（但公务员领取养老金必须交纳所得税）。日本公职人员的退休待遇优厚主要体现在两方面：一是本人缴纳的养老保险费少于雇主缴费。如本人缴纳的保险费为本人工资5.15%（地方公职人员为4.7%），而服务机构则为雇员缴纳公务员工资总额的7.1%（地方雇主公务员缴纳工资总额的6.5%），国家负担管理费的全部和15%的保险金补贴。二是为稳定公职人员队伍，日本还向其公职人员退休者发放一次性退休补贴，所需费用全部由政府负担。具体做法是达25年工龄可领取长期性退休补贴，补贴数额最高可达每服务一年补贴最后月薪的257.5%。2、多数国家公职人员养老计划的建设都注重政府主导、法制先行。各国公职人员养老保险的发展有市场化的趋势，但几乎都一视同仁的重视政府主导，充分发挥政府在制度发展中的作用，包括制定法8规，制度设计，加强财政投入，加强管理和监督。各国在改革中将一部分职能比如经办和基金运营委托给市场，但并不是说在减少政府的责任和负担，而是为了更好的发挥政府的作用，加强监督管理。几乎各国的社会保障制度都坚持了立法先行的原则，公职人员的养老保险制度发展更是如此，各国在发展公职人员养老保险制度的同时，都注重制度规范和法制建设。有的是在综合性的社会保障法中进行规定，有的制定了专门的养老保险法，还有一些国家还有专门的公职人员养老保险立法。比如，德国的《联邦公务员社会保险法》、美国的《养老保险法》、瑞典的《全国养老金法案》、日本的《公务员年金法》、智利的《养老保险法》，等等。许多国家公职人员养老保险制度的发展史，也就是建立健全养老保险制度的立法史。对公职人员养老保险，或是形成专项法规，或是寓于有关的基本法规之中，都是以法律、法规的形式规定下来的，充分体现了依法治事。在公职人员养老保险立法方面，目前，在世界167个国家中，有68个国家单独颁布公职人员养老保险立法，占总数41%，OECD国家有11个国家单独对公职人员颁布立法。占总数38%。自然，这些国家的独立的立法体现出其公职人员养老计划与国民养老计划相分离的特点。而在两者相互融合的体系中，公职人员除适用所有国民应当遵守的基本养老保障制度之外，各国还往往针对公职人员有补充的法规。9以加拿大为例，其公职人员养老保险中，不仅公务员养老保险有单独立法，而且军人、警察还有单独立法。针对不同类别公务员的特征，加拿大颁布了多部与公务员制度尤其是与公务员养老保险制度有关的法律与法规。在公务员养老保险方面，则更是规范详尽。例如：《公务员养老保险法》是加拿大公务员养老保险方面的基本法律。《公务员退休条例――为受雇于加拿大公用事业的个人提供的有关养老金条例》和《政府文职机关和养老金退休法案》，则具体规范着加拿大各种文职机关公务人员的养老保险事务；《加拿大军队养老金法案》专门承担着具体规范加拿大的皇家海军、陆军、空军或一战及二战间的盟军部队，以及终生服役民兵、永久性民兵团体、民兵中的终身工作人员的养老问题；《加拿大皇家警察养老金法案》则具体规范皇家警察公职人员的养老保险问题，等等。上述法律共同构成了加拿大公职人员养