构建中国金融监管新模式

1从国际金融监管模式比较中构建中国金融监管新模式吕冀平张鹏（哈尔滨工程大学人文学院黑龙江省哈尔滨市150001）[论文摘要]随着金融体制改革的不断深入，尤其是在加入世贸组织后，国内金融业日益融入国际金融业的发展潮流，金融经济瞬息万变，给处于探索起步阶段的中国金融监管带来了严峻挑战，本文通过比较几种不同的金融监管模式，分析它们的优势和劣势，并结合了国际金融监管体制现状，试图探索出更适合我国经济发展的金融监管模式。[关键词]金融全球化统一监管分业监管混业监管Abstract:Withthedeepeningconstantlyofbankingsystemreform,especiallyafterjoiningWTO,Domesticfinancialcirclesincorporatesthedevelopmenttrendofinternationalfinancialcirclesdaybyday,financialeconomyisfastchanging,GiveandinandprobeandstarttheChinafinancialsupervisionsofstagebringseveretochallenge.Analysestheiradvantageandinferiorstrengththroughcomparingseveralkindsofdifferentfinancialsupervisionmodesinthistext,Andhascombinedtheinternationalfinancialsupervisionsystemcurrentsituation,attempttoprobethatitsuitsthefinancialsupervisionmodeofourcountry'seconomicdevelopmenttosetout.Keywords:FinancialglobalizationSuperviseinunisonThedividingindustrysupervisesThemixingindustrysupervises金融全球化的不断跟进，打破了以往的金融国界，金融领域的国际合作不断加强，任何一个国家都不可能脱离这个环境而独立运行。因此，如何选择一种既符合当今时代要求又适合本国金融业发展的监管模式成为各个国家争论的焦点。中国加入世贸组织以后，金融业的全面开放将加快金融体制改革的进程，也将使国内金融机构加快创新步伐。同时受国际金融发展趋势的影响，我国金融监管必将作重大改革。毋庸置疑，在各种因素共同努力下，我国的金融监管将进入一个新的发展时期，并将成为推动我国金融发展的重要力量。一、目前主要的金融监管模式（一）统一监管模式典型的统一监管模式指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管，这个监管主体可以是中央银行或其他机构。统一监管模式的优势包括：第一，成本优势。统一监管可节约技术和人力的投入，更重要的是可大大降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益。第二，改善监管环境。表现在两方面：首先，提供统一的监管制度，避免由于多重监管者的监管水平、强度不同，使被监管者面临不同的监管制度约束。其次，避免被监管者对多重机构重复监管及不一致性无所适从。第三，适应性强。金融业务创新日新月益，统一监管模式可迅速适应新业务，避免监管真空，降低新的系统性风险。同时也可减少多重监管制度对金融创新的阻碍。统一监管模式的缺点是：缺乏竞争性，易导致官僚主义。因此，就要求监管主体必须建立一个能够使其潜在优势（规模经济等）得以昀大化的内部结构，同时要防止潜在的风险。早在20世纪80年代后期，北欧的挪威、丹麦和瑞典已经开始将分散的监管机构合并，成立综合性的金融监管机构，实行统一监管模式。1996年以后，日本和韩国也转向这种模式。1997年英国的金融监管体制改革昀为著名。截止1999年，真正实行统一监管的有13个国家，包括瑞典、挪威、丹麦、冰岛、英国、日本、韩国等。2（二）分业监管模式分业监管模式是在银行、证券和保险三个业务领域内分别设立一个专职的监管机构，负责各行业的审慎监管和业务监管。目前分业监管模式较为普遍，实行分业监管较为典型的国家有德国、美国、波兰、中国等。分业监管模式的优点是:第一，专业监管机构负责不同的监管领域，具有专业化优势，职责明确，分工细致，有利于达到监管目标，可提高监管效率。第二，具有竞争优势。尽管监管对象不同，但不同机构之间存在竞争压力。分业监管模式的缺点是：第一，多重监管机构之间难于协调，可能引起“监管套利行为”，即被监管对象有空可钻，逃避监管。若设立多重目标或不透明的目标，容易产生分歧，使被监管对象难于理解和服从。第二，从整体上看，分业监管各个机构庞大，监管成本较高，规模不经济。国际上对统一监管模式和分业监管模式的争论很多。赞同统一监管模式的主要观点有：（1）从规模经济角度考虑，统一监管模式既可减少监管者和被监管者双方的成本，也可更为有效集中地利用有限的技术（现在普遍缺乏监管技术）。（2）统一监管机构更具有一致性和协调性，可更有效地利用监管资源（如统一的数据库和统一的标准程度）监管被监管者所有的经营业务，更好地察觉其风险所在。（3）统一监管可避免多重机构监管体制容易引发的不公平竞争、不一致性、重复或交叉监管和多种分歧等问题。（4）统一监管机构职责明确固定，可防止不同机构之间互相推卸责任。反对统一监管模式的主要观点有：（1）在实践中，统一的全能的监管机构并不一定比目标明确的特定监管机构更为有效。因为由统一的机构监管所有类型的金融机构，容易出现重大的文化差异冲突。（2）尽管金融机构日益多样化，传统的职能已经消失。但是现在，并在可预见的将来，银行业、证券业和保险业仍将保持重要的区别。统一的或全能的监管机构不可能有明确的目标和合理的监管，也不可能在不同类型的机构和业务之间制定必要的区别。（3）更危险的是，统一监管机构权力巨大，极易出现极端的官僚主义，可能导致损失潜在的有价值的信息，对潜在问题反应迟缓。实际上，多样化的分业监管机构和不同程度的竞争更具有优势。（三）不完全统一监管模式这是在金融业综合经营体制下，对完全统一和完全分业监管的一种改进型模式。这种模式可按监管机构不完全统一和监管目标不完全统一划分。具体形式有牵头监管和“双峰式”监管模式。牵头监管即在多重监管主体之间建立及时磋商和协调机制，特别指定一个牵头监管机构负责不同监管主体之间的协调工作。“双峰式”监管模式，是指根据监管目标设立两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险。另一类机构是对不同金融业务经营进行监管。巴西是较典型的牵头监管模式。国家货币委员会是牵头监管者，负责协调中央银行、证券和外汇管理委员会、私营保险监理署和补充养老金秘书局分别对商业银行、证券公司和保险公司进行监管。澳大利亚是“双峰式”监管模式的典型。澳大利亚历史上由中央银行负责银行业的审慎监管。自1998年开始不完全统一监管模式的改革。新成立的澳大利亚审慎监管局负责所有金融机构的审慎监管，证券投资委员会负责对证券业、银行业和保险业的业务经营监管。不完全监管模式的优势是：第一，与统一监管模式相比，一是在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约作用；二是各监管主体在其监管领域内保持了监管规则的一致性，既可发挥各个机构的优势，还可将多重机构的不利昀小化。与完全分业监管模式相比，这种模式降低了多重监管机构之间互相协调的成本和难度。同时，对审慎监管和业务监管分别进行，避免出现监管真空或交叉及重复监管。第二、具有分业监管模式的优点。其昀大优势是通过牵头监管机构的定期磋商协调，相互交换信息和密切配合，降低监管成本，提高监管效率。二、国际金融监管体制的现状一国金融监管体制的选择涉及两个层次：一是分业还是混业监管；监管机构放在央行内还是央行外(表1)；二是如果实行分业监管，银行监管职能是放在央行内还是央行外，如果混业监管，银行、证券和保险的监督机构是放在央行内还是另外成立一个单中央银行内部中央银行外部分业监管银行监管在央行内成立银行监管委员会混业监管央行负责银行、证券和保险的监管新成立统一监管机构负责银行、证券和保险的监管表1分业/混业监管与银行监管职能在央行内/外的矩陈组合3独的监管机构(尽管金融业可能是分业经营)混业监管却不一定必须成立统一监管机构(可能仍在央行内)，单独设置即是分业监管(尽管金融业可能是混业经营)。(一)金融监管体制新变化第一，一些国家将银行监管部门从央行分离出来。例如，由于欧洲许多国家的央行将不复存在，所以在欧元区国家中，一半国家将银行监督部门从央行分离出来(表2)。国家银行证券保险比利时银行和证券监管机构银行和证券监管机构保险监管机构丹麦独立统一的监管机构独立统一的监管机构独立统一的监管机构德国专门银行监管机构证券监管机构保险监管机构西班牙中央银行证券监管机构保险监管机构希腊中央银行证券监管机构保险监管机构芬兰专门银行监管机构／中央银行证券监管机构保险监管机构意大利中央银行证券监管机构保险监管机构爱尔兰中央银行中央银行政府部门卢森堡银行和证券监管机构银行和证券监管机构保险监管机构荷兰中央银行证券监管机构保险监管机构奥地利政府部门政府部门政府部门葡萄牙中央银行证券监管机构保险监管机构法国银行和证券监管机构银行和证券监管机构保险监管机构挪威独立统一的监管机构独立统一的监管机构独立统一的监管机构瑞典独立统一的监管机构独立统一的监管机构独立统一的监管机构英国独立统一的监管机构独立统一的监管机构独立统一的监管机构美国专门银行监管机构／中央银行证券监管机构保险监管机构日本独立统一的监管机构独立统一的监管机构独立统一的监管机构表2欧洲国家、日本和美国的银行、证券和保险监管模式第二，许多国家开始或考虑将分离出来的银行、证券、保险监管机构统一于一个监管框架(综合监管机构)内，加拿大于1987年，丹麦于1988年、挪威于1986年、瑞典于1991年、英国和澳大利亚于1998年都成立了审慎监管的统一监管机构，并将其独利于中央银行之外。日本、韩国和冰岛相继效仿，爱尔兰、以色列、拉脱维亚、墨西哥和南非都有类似改革倾向。如英国、瑞典、丹麦、挪威、日本、新加坡和韩国已经开始综合监管模式，另外，欧洲的奥地利、德国、爱尔兰、比利时都把综合监管模式提上日程。然而，从全球看，(1)将银行监管放在央行外的国家不到四分之一，实现统一监管模式的国家只是极少部分，近四分之三国家的央行仍然负责银行监管，且一半国家的央行只负责银行监管(表3)。(2)多数国家仍然实行银行、证券和保险的分业监管体制(表4)。(3)多数发展中国家都将银行监管职能放在央行框架内。三、我国金融监管的发展过程和面临的主要问题20世纪80年代以来，世界经济和金融的不稳定性日渐突出，加强对金融机构的监督管理，维护整个金融体系的安全与稳定，已成为各国政府、金融管理当局的共识。我国的金融监管是伴着金融业改革发展的深入，逐步成长、发展和壮大的。大体上经历了以下几个主要阶段：(一)1985-1992年，中央银行行使金融监管职能的起步阶段。央行内央行外银行516银行和证券65银行和保险1311银行、证券和保险26总数7228审慎监管机构比例单一监管机构——央行4统一监管机构14银行、证券和保险分业监管38银行监管；证券和保险监管4银行和证券监管；保险监管12银行和保险监管机构；证券监管18表3对银行、证券和保险监管职能在央行内外的比例表4银行、证券和保险的监管机构设置4这一阶段是人民银行专门行使中央银行职能的初期，主要依靠行政手段管理金融的时期。该时期人民银行的工作重心是放在改革和完善信贷资金管理体制、加强中央银行的宏观调控上，对中央银行金融监管工作研究不多，重视不够。金融监管的作用发挥不是很理想。(二)1993-1994年偏重于整顿式、合规性监管的阶段。这一阶段是以1993年中央银行提出整顿金融秩序、进一步发挥中央银行的监管作用为契机的，大体经历了两年时间。针对当时