我国农村土地流转的现状与对策研究

我国农村土地流转的现状与对策研究引言农业、农村和农民问题是我国社会经济发展具有全局性、战略性的重大问题。土地问题是影响“三农”问题解决的关键，而如今土地问题的核心是农村土地流转问题。新中国成立以来，我国农地变迁经历了从土地改革，到农业合作化，再到人民公社，最后到家庭联产承包责任制的过程。家庭联产承包责任制还原了农业家庭经营最优的特征，通过让家庭成为自身经济活动的剩余索取者，家庭成员成为财产的股东，并赋予家长配置资源、协调生产和应用激励手段的权力，其结果是“一个家庭责任制下的劳动者劳动激励最高，这不仅是因为他获得了他努力的边际报酬率的全部份额，而且还因为他节约了监督费用”。家庭联产承包责任制的制度绩效是显著的。林毅夫在分析1978－1984年间中国农业增长的源泉时，运用生产函数法测算，此间农业产值增长42.23%，在各种解释变量中，制度变量的贡献约占46.89%，相当于同期化肥、资本、劳动力、土地投入的总效应。但是，作为一项制度创新，家庭联产承包责任制不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题。因为，家庭联产承包责任制在运行过程中逐渐暴露出一些缺陷和不足：其一，家庭经营规模细小，土地零碎，既妨碍了土地的适度规模经营，又妨碍了农业的机械化；其二，随着第二、三产业的发展，农户兼业化日益严重，农业生产成为许多农户的副业，这既不利于传统农业向高效的现代农业转变，也不利于农地的可持续利用；其三，农民对土地的依恋心理增强，给具有现代意义的农民离土离乡增添了新的困难；其四，农民的组织程度降低，农户分散化，使现代农业科技和先进生产经验、先进耕作技术的传播与推广变得比过去更为困难。这些缺陷和不足在很大程度上产生于家庭联产承包责任制本身。为了克服这些缺陷和不足，实现农业的第二次飞跃，必须深化和完善农村土地制度，寻求建立农村集体所有、农户家庭承包经营的新型占有关系。其中最重要的是，寻求一种制度能将家庭联产承包责任制与农地资源的市场化配置机制对接耦合起来。而农地市场化流转正是这样一种制度安排，它在没有脱离家庭联产承包责任制这个合理内核的基础上引入市场机制，实现了家庭联产承包责任制与农地资源市场化配置机制的有机结合，真正意义上弥补了家庭联产承包责任制的深层缺陷，具有重大的现实意义。1农村土地流转的涵义及其意义1.1农村土地流转的涵义1.1.1农村土地流转的定义关于土地流转的确切定义在目前的法律、法规没有明确的表述，理论界也没有一个比较统一的提法，许多有关土地流转的文献对其内涵界定也不统一。也有许多学者对土地流转的概念进行了界定。综合许多学者的观点，笔者认为所谓土地流转，实际上是农村土地权利通过市场、中介等途径实现全部或部分转让，即土地权利（土地所有权和土地使用权）的流转。而土地权利的流转在我国更多地表现为土地使用权的流转。1.1.2农村土地流转的形式1.1.2.1转包转包是指土地承包经营权人在不改变原承包关系的前提下，将其拥有的土地使用权单独或者随同地上附着物一起租赁给他人使用并收取租金的经济行为。这种流转形式的特点是，承租人不与土地所有权主体直接发生经济关系，而只与现在的出租者发生经济关系。转包是一种较为机动、灵活的流转方式，租赁双方可根据当时的经济、技术和社会条件签定租赁契约，以明确双方的权利和义务，租赁期限由双方约定，但不能超出出租者取得的承包经营权的剩余期限。在这种使用权的交易形式下，出租者与土地所有权主体的契约关系并没有解除。1.1.2.2转让转让是土地承包经营权人将其拥有的土地使用权一次性地让渡给新的土地使用者的经济行为。转让的期限只能是土地承包经营权人所取得的承包经营权的剩余期限。转让行为一旦完成，原土地使用者与土地所有权主体之间因土地而形成的权利、义务关系也随之转移，即新的使用者承担原合同约定的相关义务，同时享有原合同约定的相应权利。由于转让涉及到与土地所有权主体之间的关系，这种流转形式必须得到土地所有者的许可，并接受其对转让过程的监督。1.1.2.3互换互换是土地使用权的当事人之间相互交换土地使用权的经济行为。这是一种双方根据地块的地理位置、距离远近、土壤肥沃程度而进行的以各自的土地使用权为指定物的交易行为。与一般的产权交易不同的是，这种交易方式不直接以货币为媒介，而是一种“物物”交换，物与物不等价时才以货币补差价。交易完成后，交易双方均丧失原土地承包经营权而取得新土地承包经营权，也即与原土地使用权相伴的各种权利和义务将随之易主。这种交易方式对改变地块细碎，实现土地归并集中，开展适度规模经营具有明显的效率意义1.1.2.4入股入股是土地承包经营权人在保留土地承包经营权的情况下，将其拥有的使用权作价入股，与资金、劳动力、技术等其他生产要素结合组成农业股份制或土地股份合作社并进行以农业生产经营为主的经济行为。这种流转方式的特点是，农户通过将土地使用权入股，农户成为股东，这样，不管农户种不种田，不管土地增值有多大，都可以凭借手中的股权得到土地收益的分配。在这种流转形式下，土地的价值形态与实物形态分离，并通过农户对土地价值形态的占有（主要通过以股权方式参与土地的收益分配来实现），逐渐淡化农户对土地的实物形态的占有，从而达到推进农地流转的目的。同时，这种流转方式通过将土地使用权入股，实行土地股份合作制，可以扩大资金筹集渠道，使生产要素优化组合，促进农业生产的稳定和发展。1.1.2.5抵押抵押是土地承包经营人将其拥有的土地使用权作为抵押物来向土地金融机构获得贷款的经济行为。土地使用权为抵押人履行偿债义务的担保物，如果抵押人不能按期履行偿债义务，抵押权人（土地金融机构）有权实现其抵押权，作为抵押标的的土地使用权将收归土地金融机构，土地金融机构可将其租赁或转让。而且土地使用权收归土地金融机构后，抵押人与土地所有权主体之间的权责关系并不随土地使用权发生转移，土地金融机构并不需要向土地所有权主体缴纳承包费或租金，承包费或租金仍由抵押人缴纳，土地金融机构只需向新的土地使用人收取租金或转让金。抵押作为农地流转的一种重要形式，对解决农地流转中的资金不足问题，推动农地流转金融市场建设具有积极作用。1.2农村土地合理流转的现实意义1.2.1有利于增强集体经济实力与土地家庭承包经营制度配套运行的是村民自治的农村经济社会管理体制，乡村集体经济组织为了保证这种制度运行，往往把管理费用按土地承包数分摊给农户，农户为了逃避所分摊的税费而抛荒弃耕，土地流转制度形成以后，乡村集体经济组织为解决抛荒所致的欠缴税费问题，也积极地推动弃耕户转让承包地，实现土地流转和税费负担落实，形成了土地流转的外部动力。这样的状况使得在增加农户收入的同时有利于增加集体收入和增强集体收入。无论是委托转包还是反租倒包，村集体经济组织借助于土地集中连片、土地整理、招商引资等手段，提升了土地利用价值，增加了经营收入和发包收入。1.2.2推动农业规模经营的发展首先,与世界多数国家相比,我国耕地数量不足,质量差。数量不足主要表现在人均耕地占有量上,质量差主要表现在水土流失严重,耕地沙化严重上。另外,撂荒面积也日益增多,建筑用地占用耕地的现象更是不断泛滥,进一步导致耕地面积的减少。以上这些表明耕地问题日益突显出来。就需要我们提高对其的利用效率,提高每一寸耕地的产出率。然而,在实施农村联产承包责任制时,农村土地资源通常按家庭大小,土地肥力,距居地远近分配给农户,这种土地分配方式往往导致地块分散,以至于现代农业技术和设备也因成本过高而难以使用,农业生产效率不高,很难实现规模经济。通过土地流转,实现耕地的规模化经营,提高土地的利用效率,进而促进农村经济的发展。其次,农业产业结构调整已成为农村经济发展的一支重要推动剂。调整产业结构必要改变原来的种植品种、种植模式、种植规模,打破以往“户户都种田,家家小而全”的经营格局,促使土地利用按照效益法则向优势产品和优势产业的流动。实现合理的土地流转,发展规模经营，是促进农村产业结构调整,加快农村经济发展的重要因素。第三，由于农户的科技文化素质和资金、技术等方面各不相同，所以又不可能所有的农户都按照统一规划从事种养经营，只有从实际出发，积极引导农户进行土地流转，才能落实农业结构调整中的区域布局规划，促进土地向专业经营大户集中，进而推动农业的规模经营，提高产业化的组织化程度，实现农业的高效益。1.2.3优化土地资源配置，提高农业综合效益通过多种形式的流转，土地不断向经营大户集中，用于发展效益较高的经营项目，就能大大提高土地的利用效益。这是由于市场机制在土地资源配置中发挥重要作用，是弥补一家一户平均占有土地资源的缺陷，实现土地与劳动力、资金技术等生产要素有效结合，提高农业综合效益的有效途径。1.2.4稳定完善土地承包关系，保护和调动农民的积极性延长土地承包期30年不变，是党在农村的一项基本政策，在承包和承包关系不变的前提下，因势利导，促进土地流转，妥善处理好农村人地矛盾、结构调整、农村劳动力变化等因素对土地承包关系的影响，能够保护和调动农民的积极性，解放和发展农村社会生产力。1.2.5加快农业技术和农业机械的推广进程土地流转后，承包大户都渴望使用新技术、新品种，以提高产量、提高效益。这样，农技部门推广新技术、新品种、新机械的对象少了、难度小了，而规模和面积却会几倍、几十倍甚至更多倍地增加，从而能有效地提高农业劳动生产率，促进农业现代化的发展。1.2.6实施土地流转有利于农村劳动力向二、三产业转移解决中国的“三农”问题其根本出路是大量减少农民。这些农民到哪里，就不只是农业和农村内部的事情了，它涉及到整个社会利益格局的大调整。这种流转机制的建立，改变了部分农民“亦工亦农，亦商亦农”的兼业化状态，解除了土地对这些农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移，向城镇聚集，推动了城市化、农村现代化进程。2我国农村土地流转的现状、问题及其成因2.1我国土地流转的现状2.1.1农地流转规模扩大，速度加快，但总体上仍处于一个较低的水平直到20世纪90年代中期以前，农地流转的发生率一直是偏低的，如在上世纪九十年代初全国仅有不到1%的农户转让土地，转让的耕地面积仅占全部耕地的0.40%。而近年来，随着农业结构战略性调整、农业产业化和农村现代化建设的推进，农地流转的规模不断扩大，速度有所加快。以湖南、江苏、浙江三省为例，2000年湖南流转土地8.35万公顷，比1996年增长26.8%；江苏流转土地7.78万公顷，比1996年增长19.6%；浙江至2001年4月流转土地20万公顷，比1997年增长11.0%。根据2002年上半年由中央财经领导小组办公室、农业部、国发中心等单位在全国部分省份的一份调查表明，我国农地流转已初具规模。尽管如此，农地流转在总体上仍处于一个较低的水平。农地流转无论是在规模上，还是在速度上，都落后于农村社会经济发展。2.1.2农地流转地域扩张明显，但地区之间发展不平衡农地流转是随着家庭联产承包责任制的产生而产生，并随着农业结构调整的推进而发展的。早期的农地流转主要发生在农村二、三产业比较发达，农民非农就业和收入比较稳定的沿海发达地区和各大中城市郊区；而欠发达地区因为农民就业门路少、农民收入对土地依存度高，而较少发生农地流转。但是，近年来农地流转地域扩张较为明显，呈沿海发达地区和大中城市郊区向内地由点向面全面扩展。但是，由于地区之间的社会经济条件、农地制度实现形式、农民文化背景及地方政府偏好等的差异，致使地区之间的农地流转表现出很大的差异。这种差异不仅体现在省际之间，即使同一省份内部地区差异也很大。以浙江省为例，浙江省农地流转地区差异状况相当明显。从流转土地面积占耕地面积的比例看，湖州和绍兴的比例最高，分别是21.9%和21.7%，丽水和嘉兴的比例最低，分别是5.6%和6.2%，比例最高的是最低的3.9倍。从涉及流转村数占总村数的比例看，也是湖州和绍兴的比例最高，分别是85.8%和80.2%，杭州和丽水的比例较低，分别是48.0%和53.5%。2.1.3农地流转形式多样化，但仍以农户自发流转为主农地流转是一个从实践中催生的产物。不同的地区产生了不同的农地流转形式，具体有转包、转让