我国农村集体土地征收制度的缺陷及其完善

法律硕士学院征文比赛获奖作品论文类二等奖40我国农村集体土地征收制度的缺陷及其完善—以我国土地的二元体制为视角程燕2007级4班摘要法律制度的设计应该遵循的基本原则之一是科学性和民主性。目前，我国农民因为土地征收得不到合理补偿而出现了上访甚至群体性事件等情况，没有制约的公权力损害了处于社会底层的农民的合法权益，这些问题的存在归根到底是因为我国农村集体土地征收制度的设计的不合理。本文通过解读农村集体土地征收制度的不科学之处，旨在从实体上和程序上寻求完善农村集体土地征收制度，确实保障农民合法权利。关键词农村集体土地征用公共利益一我国的二元土地所有制我国《宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地，也属于集体所有。这说明我国实行的是土地的二元体制，即城市土地归国家所有，农村土地归农民集体所有。我国法律之所以对土地制度实行二元结构设计的原因主要有以下三个方面：首先，回顾我国农村土地集体所有制的形成过程，可以看出这一过程是农村合作化和人民公社化的过程，即农村集体土地制度，并不是经济自然演进的结果，而是政治运动的产物，“集体”的概念并不符合传统民法理论；其次，我国农村土地实行集体所有而非国有，主要是基于对我国传统村落或家族所有权的历史尊重和国家征税方便的考虑；第三，通过保留农民集体土地所有权，利用工农法律硕士学院征文比赛获奖作品论文类二等奖41业产品的价格剪刀差，尽快实现工业化。1然而，改革开放30年来，国家已经取消了农业税，开始了工业反哺农业的历程。基于目前我国的发展阶段，这种二元土地所有制存在的基础是否还存在是值得质疑的。另一方面，从理论层面来讲，农民集体所有是由一定社区内的全体农民组成的集体组织作为权利主体享有和行使集体土地的所有权，作为集体成员的农民不能以个人名义享有和行使集体土地所有权，因此，农民集体所有既不是个人所有权基础上的共有，也不是股份制基础上的法人所有。2农民集体是一个政治经济学上的概念，不属于民法理论和民事立法上的权利主体。而且，从现实情况来看，农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构，无法形成自己独立的意志，调查发现，在有些偏远的地方甚至有一半以上的受访农民认为耕作的土地是属于国家的，可见，集体意识是严重缺失的。而且，作为农民集体的成员也不能通过法定程序行使自己的权利，其实质上形同虚设。我国立法还将农村集体土地上本属于私权性质的不少权利赋予了政府，使得基层政府具有了对土地私权的不恰当的管理权，如承包地的调整和把集体土地对外承包本来都是农村集体土地所有权人应当享有的份内权利，是其土地所有权权能之一。而立法的结果却使得“农民集体”成了少数农村干部谋取私利的工具，农民的利益在受到侵害时又得不到有效地救济。二、我国二元体制下的集体土地征收制度所谓土地征收，在我国是指国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制，并给予一定补偿的一种行为和制度。征收是国家公共权力的一种，这种公权力主要被运用于垄断公共资源，抑制因资源的个体占有性而妨碍社会公共利益的状况，一方面，一国法律要赋予国家（通过政府实施）征收的权力，以满足公共利益的需要，另一方面，也必须维持个人和政府、财产权利与行政权力的关系平衡，权力具有与生俱来的扩张性，正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才终止。”所以，法律在规定政府享有征收权的同时必须从实体上和程序上制定相应的限制征地权力的措施，一般而言，法定1潘善斌，《农地征收法律制度研究》，北京:民族出版社，2008年版，第52页。2王卫国，《中国土地权利研究》，北京：中国政法大学出版社，1997年版，第110-113页。法律硕士学院征文比赛获奖作品论文类二等奖42的公益征收目的、正当的征收程序和合理的补偿原则既是土地征收的主要原则，亦是对国家征地权的限制。3我国《宪法》第八条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。《土地管理法》也做出了相应的规定。《土地管理法》第三十四条规定：“任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外；”“前款所称依法申请使用国有土地包括国家所有的土地和国家征用原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”这是关于征地补偿的规定。总之，我国目前的土地制度可以概括为“国家和集体两种所有，国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可能购买国有土地，国家强制征用集体土地”。4由于我国实行的是土地的二元体制，城市土地的流转是一种所有权不发生改变的使用权流转形态，而农村土地的流转则存在着土地所有权改变的流转形态，也就是说在土地二元制体制下，发生土地所有权改变的土地流转情形只有一种，即国家对农民集体土地的征收，集体土地转化为国家所有的土地，而且这种流转是不可逆的。集体土地只有转化为国家所有之后才能够进入到市场流通领域。这样看来，我国土地征收中存在的诸如土地征用权滥用，征地补偿范围窄、标准过低，征用程序不严格、不民主等一系列问题，5最终的受害者是处于社会底层的农民，而法律应该倾向于保护弱者的利益，我国的集体土地征收制度显然没有达到这种效果，随着我国市场经济的发展，城市化的推进，征用集体土地的现象将越来越多，改革农村土地征用制度，推进农村社会经济的协调发展，已经成为当务之急。3潘善斌，《农地征收法律制度研究》，北京:民族出版社，2008年版，第41-43页。4潘善斌，《农地征收法律制度研究》，北京:民族出版社，2008年版，第47页。5陈小君等,农村土地法律制度研究,北京:中国政法大学出版社,2004年版，第126页。法律硕士学院征文比赛获奖作品论文类二等奖43三、我国集体土地征收制度的缺陷征收是国家为了公共利益的需要而对私有财产进行的限制，也就是说，对公共利益的追求才表明具有正当性和合法性。土地征收制度体现了国家的主权，即使在私权保护十分充分的西方国家如英国、美国、法国和加拿大等都在法律上对私权加以限制，值得我们借鉴的是诸如美国、加拿大等发达国家的法律在实体法和程序法上充分保障了被征收土地的人的合法权益。反观，我国土地二元体制下的集体土地征收制度，不科学之处则表现为以下四个方面：第一、国有土地所有权能和集体土地所有权能的不平等。6根据我国《土地管理法》第43条规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地。这里的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地。这说明我国农民集体土地是不能直接进入市场流通的，市场需要土地，只能申请使用国有土地。在土地日益稀缺的今天，国家只能通过征收集体土地然后满足市场的需要。所谓的农民集体所有的权利是受到处分权能限制的，而根据《民法通则》的规定，所有权是指所有人依法对自己的财产享有的占有、使用、受益和处分的权利，我国的集体土地所有权权能受到了极大的限制，是一种权能缺失的所有权法律状态，这种状态的必然后果是集体土地所有权主体不能从可产生巨大经济利益的土地商业性利用中获得应得利益。第二、“农民集体”作为农村土地的所有权主体，造成了农村集体土地所有权的虚置。7农民集体对土地的所有权并没有量化给农民个体，集体占有土地所有权并不意味着集体内的农民个体占有土地所有权，究竟谁是集体土地的真正的所有权代表，法律并未做出明确的规定。这严重影响了集体土地征收中集体土地所有者依法行使权利，为在实际的征收过程中“村干部”与地方政府及6张广荣，我国农村集体土地民事立法研究论纲，北京：中国法制出版社，2007年版，第48-49页。7张文静，对我国当前集体土地征收制度之缺陷探析，载《法制与世界》，2008（2）法律硕士学院征文比赛获奖作品论文类二等奖44开发商之间的“合谋”、“寻租”提供了可能。第三、集体土地征收在一定程度上已经背离了“公共利益目的”。我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。在我国城乡二元化土地市场格局下，国家的供地政策实行土地有偿使用制度，政府通过出让国有土地收取巨额的土地出让金，地方政府一方面通过非市场的方式低价取的集体土地，集体土地被征收为国有土地之后，政府又运用市场经济的手段把土地高价出让，而且，在这个过程中还有“权力寻租”的生存空间。各方面利益的驱动，使得我国目前的集体土地征收成为为了某些市场主体的经济利益而强制征收农民集体土地的行为，实际上是通过国家公权力强制剥夺一部分人的利益来满足另一部分人利益的行为，是对私权利严重的侵害，与现代法治理念是背道而驰的。第四、被征地农民土地权益受到严重的侵害。我国土地二元制下的集体土地征收制度的主要特征是政府往往用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程，说到底就是一个行政强制的过程，法律规定农村的土地由农民集体所有，到底谁是农民所有权的代言人呢？很显然，在征收的整个过程中农民是丧失了话语权的，土地征收过程中的群体性事件愈演愈烈，这可能是农民最后、最无奈的选择。国家之所以可以低价征收农民的土地，补偿不合理现象又广泛存在，就是因为国家对“农民集体”行使土地所有权的超法律强制，事实上国家才是农村土地的终极所有者。8征地补偿标准低，加之我国农村的社会保障体制尚未建立，失地农民的权利得不到有效的保护，可能会带来严重的社会问题。四、完善我国集体土地征收制度的建议改革我国集体土地征用制度，必须正视我国的国情，充分考虑我国所处的经济发展阶段，适应市场经济发展的需要，在有效保障公民个人财产权的前提下，依法行使土地征收权。第一，明确界定集体土地所有权。农村集体土地所有制在理论和现实中存在诸多问题，学者们从不同的角度提出了解决问题的方案，主要的观点有：国8潘善斌,农地征收法律制度研究,北京:民族出版社，2008年版，第45页。法律硕士学院征文比赛获奖作品论文类二等奖45有化说、股份合作说和私有化说。制度的制定和实施必须符合我国的基本国情：人口众多，土地资源有限，农业现代化水平低下，尚处于传统农业向现代农业的过渡阶段。在目前农村尚未建立有效地社会保障体系的情况下，土地在很大程度上承担着社会保障的功能，而且受到经济发展水平的制约，农村的大量剩余劳动力不可能在短期内全部向第二、三产业转移。因此，目前为止，最为可行的方案可能是明确界定集体土地所有权，即法律规定集体土地所有权的唯一主体是村集体经济组织，废除现有的“三级”所有制，集体土地权明晰后，土地补偿费按照法定程序，直接、公开地支付给集体和个人，保障失地农民的经济利益。第二，合理界定公共利益征收目的是土地征收合法化的前提，防止土地征收权滥用。我国现行立法对公共利益的界定是概括性规定，从世界各国来看，随着社会经济的发展，政府对社会经济干预的增强，关于公共利益外延的解释正逐步扩大，我国的概括性规定是符合总的趋势的。在此前提下，防止土地征收权的滥用，法律应该合理界定公共利益的目的是土地征收合法化的前提条件之一，不符合此目的地征收即应受到法律的严惩，以限制公权力对私权利的侵害。第三，征地补偿遵循市场原则。我国土地资源稀缺，在市场经济条件下，对于被征收的土地，只有以土地的市场价格对其进行补偿才能保障原土地权利人的利益，这样的补偿才是公平合理的。现行《土地管理法》规定以土地原来用途进行补偿造成的结果是政府通过征收集体土地后再行出让活动巨额差价，而失地农民最基本的生活却无从保障。第四，公正高效的土地征收程