我国地方政府土地财政问题浅析

我国地方政府土地财政问题浅析摘要：94年的分税制改革导致地方财政收不抵支，而土地运作为地方政府带来了财政收入，土地财政还有拉动融资的作用，再加上地方政府的政绩工程，导致土地财政成为我国地方政府的现阶段财政收入模式。本文从土地财政的定义入手，对其现状、产生原因以及带来的效应等方面进行了分析，并提出四点破解土地财政的举措。关键词：土地财政分税制土地出让1994年分税制改革以来，我国的财政体制形成了“财权向上，事权向下”的格局。即财政的收入大部分收归中央，但财政支出权却层层下放。1995-2004年地方财政收入在总财政收入中的比重不足50%，但是财政支出的比重却逐年上升。1995-1998年地方财政支出占总支出的比重高达71%，而2005年高达74.1%。这种地方政府财政收入和支出的极端不平衡最终导致了“土地财政”的大行其道。一、土地财政的定义和形式（一）土地财政的定义关于土地财政的定义，许多专家学者给出了不同的界定。蒋省三指出，发达地方财政政府预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，发达地区的地方财政已经成为名副其实的“土地财政”1。邵绘春认为，土地财政是指地方政府的财政主要依靠土地运作来增加收入，土地财政是增加财政收入的重要来源2。岳桂宁认为，土地财政是我国地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设资金的重要手段3。候作前指出，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系4。总结以上对于土地财政的定义，本文给出定义如下:土地财政是指地方政府为了缓解财政收入不足，利用手中的土地所有权和管理权，一方面通过土地出让获得直接收入，并以此作为财政收入的主要来源；另一方面是把与土地有关的税费收入作为财政收入的另一个重要来源。（二）土地财政的形式根据定义，土地财政作为地方财政的收入模式，主要形式有:1、最主要的一个就是通过出让土地获得土地出让金。这是分税制以来政府预算外收入的主要组成部分。我国实行的是城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。依照宪法“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”的规定，地方政府有权利向农民征收土地再以各种形式(一般为招、拍、挂的方式)出让从中获取土地出让金，也可对城市建筑拆迁再作为国有土地进行出让。一方面，地方政府可凭借各种行政力量减少对于被征收者的补偿，即所付成本较小；另一方面，由于土地属于不可再生的稀缺资源，随着社会经济发展，必然出现供给量减少而需求量大增，这就导致了土地出让价格越来越高。因此，综合两方面因素，地方政府从出让土地中获得的收入是巨大的。这也使土地出让金收入成为地方财政收入的主要来源。2、土地财政的另一个形式是与土地运作相关联的税收收入。这属于政府预算内收入。1994年分税制改革之后，由地方固定享有收入的税种主要有城镇土地使用税，耕地占用税，1土地融资与财政金融风险2土地财政的风险与对策研究3我国地方政府土地财政问题研究4从土地财政看我国地方财税制度的问题与完善土地增值税，房产税，车船税，契税以及筵席税等5。这里大部分税种和土地有直接关系。具体来说，土地税费收入可以分为三个部分：与土地直接相关的税收收入（如土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税）；间接税收收入（如企业所得税，房产税以及由房地产业所创造的税收）；政府部门收费项目。因此，土地运作以及与土地相关产业的发展所带来的税收收入也构成土地财政的一个重要部分。二、土地财政的现状目前，我国大部份地方政府都是以土地财政维持财政支出。而且土地出让收入在其中起到举足轻重的作用。表11998-2004北京市财政收入与土地出让收入年份地方财政收入地方一般预算预算外资金收入土地出让收入土地出让收入在财政收入中所占比例土地出让收入在预算外收入中所占比例1998265.616229.45121.0829.1310．97%24.06%1999320.44281.37127.6885.8126.78%67.21%2000398.39345.00136.7271.5617.96%52.34%2001507.68454.17141.72119.7423.59%84.49%2002600.96533.99134.65135.7322.59%100.08%2003665.94592.54126.36328.4949.33%259.96%2004830.03744.49142.37631.3476.06%443.45%数据来源:2006年北京统计年鉴，1999-2005北京财政年鉴由表1可以看出，北京市在1998-2004年，土地出让收入的绝对值在迅速增长。六年间翻了二十倍。而土地出让收益在北京市财政收入中的比重也呈上升趋势，到了2004年，土地出让收入在财政收入中的比重甚至达到了76.06%。这六年间，虽然北京市的预算外资金收入没有较大的变化，但是其构成却发生逆转。1998年，土地收入只是政府预算外收入的一个组成部分，占24.06%的比例，但是到了2004年，土地出让收入早已超过预算外收入甚至达到了预算外收入的四倍。这充分说明土地出让收益在北京市财政收入中的重要地位。北京市作为国家首都，地方财政收入尚以土地财政作为支撑，那么别的城市状况如何呢？表22000-2007浙江省财政收入与土地出让收入年份地方财政收入土地出让金收入土地出让金占地方财政收入的比重2000342.767191.6055.90%2001500.69159.4531.58%2002643.70462.0071.77%2003706.56830.60117.56%2004805.89————20051066.60806.4075.60%20061298．20935.9072.07%20071649.501442.5087.43%52009年注册会计师全国统一考试辅导教材税法6表1数据单位为亿元7表2中数据单位为亿元数据来源：2001-2008浙江财政年鉴由表2可以得出，浙江的地方财政也是严重依赖与土地出让收入的，而且其土地出让收入的绝对值翻了7倍之多。虽然在2004年，随着国家宏观调控政策的实施，浙江省圈地运动稍有放缓，但是随后又呈上升趋势。因此，浙江省的财政收入模式也是典型的土地财政。三、土地财政的成因由于土地财政涉及了中央政府，地方政府，企业以及农民四方利益，因此其成因是复杂的，我们可以从这四个主体的关系之中寻找端倪。（一）地方政府与中央政府之间的财税关系在这一层关系中主要起作用的是财政分税制。这一制度改革使得地方政府财政收入少、支出多的局面出现。这也是土地财政出现的前导性原因。1994年分税制改革确立了中央和地方在财税方面的关系。财政分税制历经了“高度集权的统收统支”，“分灶吃饭的财政包干制”，再到94年的财政分税制，已经取得了不小的进步。但是，94年分税制改革显然存在着弊端。94年分税制改革规定了中央与省的税收划分办法。第一，划分了中央和省地方政府的税收收入。中央将好征收、税源广、税基宽的税种统统收归中央，而留给地方征收的都是一些税额较小、征收难度大的税种。而在收入划分中，中央又独享了消费税、车辆购置税、关税等税种并共享了增值税、营业税、所得税的大部分收入8。分税制使地方财政收入比之前下降了30%。第二，省级以下的税收收入划分由省一级自行决定，这就导致了省级财政将财权上收的压力向下级财政转移，造成财权层层上收的局面。与此同时，中央却将事权层层下放，这就会使地方财政“有支无收”。94年中央与地方财政收入比重为55.7%和44.3%，而支出比重却达到了30%和70%。财政拮据的地方政府只好另辟蹊径，寻找另外可以增加收入的途径。因此，分税制改革的弊病是导致地方财政“变穷”，形成“土地财政”的前导性原因。也是根源性原因。（二）地方政府和农民之间的征用关系在这一层关系中主要起作用的是土地征用制。这一制度使得地方政府过分依赖土地收益的局面出现。由分税制改革导致的地方政府财政拮据迫使地方政府寻找可以增收的途径。而在行政事业收费的管理越来越严的状况之下，能够抓住的“大头”就只有土地出让金了。《中华人民共和国宪法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家依法实行土地有偿使用制度。从法律上看，这可以作为地方政府收取土地出让金的法律依据。我国的城市土地实行土地国有制，农村土地实行集体所有制。因此，无论城市土地还是农村土地，都是全体人民所有的，所以征用土地或者转让土地等行为就必须对土地所有者给予补偿。从本质上来看，收取的费用实质上就是使用者给所有者缴纳的地租。那么，为什么地方政府可以从中获利呢？农民的土地归集体所有，土地开发商要想使用，首先要由地方政府出面将集体土地征用，将其变成国有土地，然后再通过各种方式转让给开发商。在这个过程中，地方政府是以该土地农产品产量作为基础估算价值的，即相当于按该土地一定时期内产出量的货币表现付给农民的绝对地租。这样土地价格就很低。同时又凭借各种行政权力压低征用土地的补偿费用，因此地方政府付出的土地征用费用额是相当低的。但是在地方政府将土地出手给地产商时，却是以市场价格来衡量地价的，这就相当于以土地的位置、好坏付给的级差地租。而这两者82009年注册会计师全国统一考试辅导教材税法的差距，有时可达几十倍。地方政府就是这样获得了其付出的绝对地租与级差地租的差价——土地出让金的。对于城市用地来说也是如此，地方政府可以直接将城市土地挂牌拍卖以换取土地出让金。土地征用制使得地方政府不费力气就可以获得巨额预算外收入，这就形成了地方政府对于土地运作的依赖。因此，土地征用制是导致土地财政的直接原因。（三）地方政府和企业之间的融资关系。在这个关系中，起作用的是被称为土地融资的制度。这一制度使得地方政府财政依赖土地运作的状况加剧。地方政府融资主要是通过财政途径和金融途径。对于财政途径来说，土地运作会带来的一系列税费收入的增加。比如在地方政府征用农民土地再卖给地产商的过程中，就发生了土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税等一系列税收。同时如果当地房地产业和相关产业发展，还会带动企业所得税，房产税以及由房地产业所创造的其他税收的增收。这是一个互相关联的产业链条，牵一发而动全身。因此，地方政府绝不会放弃这样省力又高效的融资途径。对于金融途径来说，地方政府一方面可以通过手中掌握的土地提高自身的信用，凭借土地使用权和土地收益作抵押，使得自己在银行借款等方面更加顺利。另一方面则可以以土地为筹码招商引资，加快地方的企业发展扩大，从而带来更多的税收。因此，土地融资制的作用使得土地财政在大部分地方政府更加稳固，是土地财政的另一个重要原因。（四）地方政府的自身原因在地方政府内部，也存在着一个导致土地财政大行其道的制度——政绩考核制。这一制度促使地方政府无节制的运作土地，甚至做出抬高地价等炒作行为。目前我国对于官员的政绩考核完全依赖于GDP等体现经济发展水平的指标，而对于环境治理、社会保障、文化建设等内容因为不能量化而选择忽视。因此，这就至使地方政府官员过分追求“看得见”的政绩，并以多缴纳税收、多创造GDP作为自己的核心任务。而土地财政的出现不仅缓解了地方财政收不抵支的局面，还可以积累更多的财富以便于搞“政绩工程”，所以地方官员才会想尽各种办法征地卖地，推动房地产业的发展而不顾土地财政带来的一系列恶果。因此，政绩考核制的存在是土地财政大行其道的辅助性原因。四、土地财政的正负效应（一）土地财政的正效应土地财政有其产生的历史背景也有其积极作用。一方面，地方政府征用土地，将农村耕地变为城市用地，或对城市内土地进行拆迁改建，首先就使中国的土地资源得到了盘活，推动了城市化和城市建设的进程。另一方面，在地方政府财政困难时期，土地财政确实缓解了财政困难，否则庞大的市政建设开支、社会保障开支等都无法实现，这对于城市的稳定发展也是有其积极意义的。（二）土地财政的负效应与此同时，我们也要看到土地财政已经暴露的弊端。1、从宏观来看，土地财政使土地收益的代际和谐遭到破