我国西部我国西部开发的法治对策(上)的应用

AthesissubmittedtoXXXinpartialfulfillmentoftherequirementforthedegreeofMasterofEngineering我国西部开发的法治对策(上)周珂陈特上传时间:2001-10-9浏览次数:5620字体大小：大中小目录一、我国西部开发加强法治保障的必要性(一)改变落后，法治为先(二)发展模式，法治为信(三)利益调整，法治为准(四)环境保护，法治为本二、运用法律手段促进区域经济开发的比较分析(一)我国区域开发的法治经验(二)国外区域开发的经验教训三、西部开发加强法治建设的构想(一)抓紧制定西部开发综合促进法(二)尽快形成西部开发的法律体系(三)切实加强法律实施和司法保障我国西部开发的法治对策1999年9月在中共十五届四中全会上，党中央作出“实施西部大开发的战略决策”。这是我国紧紧抓住历史机遇和迎接世纪挑战而作出的战略决策，也是我国自20年前确定实施沿海地区开放战略以来在经济发展的地区布局上作出的又一次战略性调整。实施西部开发战略是贯彻落实“两个大局”战略设想的需要，是我国扩大内需、开拓市场的需要，是加快缓解东西部之间地区发展差距、加强民族团结、维护国家安全和政治社会稳定的重要途径。西部开发战略与党的“十五大”提出了建设社会主义法治国家的方针是我国经济和政治领域近年来的两大热点，如何发挥法治在西部开发中的保障作用对于西部开发战略的全局至关重要。法治，是一种社会现象，是社会政治和经济生活的基本原则。它代表着一种特殊的治理国家的方式，即法治是一种贯彻法律至上，严格依法办事原则的治国方式。(参见孙国华主编：《市场经济是法治经济》，天津人民出版社1995年第1版。)法治对于西部开发中的秩序调整、利益分配等发挥着巨大的功能。西部开发是一项艰巨的历史任务，是我国新世纪的一项重大战略举措，要加快西部地区的发展，达到经济发展、民族团结、社会稳定、地区协调，最终实现共同富裕，必须加强法治，依法开发西部地区。一、我国西部开发加强法治保障的必要性我国西部地区通常是指陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏、贵州、云南、四川、重庆、广西和内蒙古12个省、直辖市和自治区，人口约占全国人口的29%，土地面积约占全国的69%。西部开发面临着一些特殊问题，这些问题的解决对法治保障提出更为严格和紧迫的要求，概括起来有以下几个方面：(一)改变落后，法治为先西部开发最直接的目的是要改变西部地区的落后面貌。我国人口众多、地域辽阔、发展不平衡现象突出，是世界上自然地理、人口资源、经济发展和社会发展差距最大的国家之一。从西部与东部地区相比较的角度来看，西部地区的发展呈现出经济发展落后、社会发展落后、知识发展落后三大特点。根据联合国计划开发署《1999年中国人类发展报告》提供的数据，我国西部地区的省份的人类发展指标大多处于较后位置，最低的是西藏，排在第147位，贵州为137位，青海为第135位，甘肃为第129位，云南为126位，人类发展指标均小于0.6，属于中等偏下的人类发展地区，西藏则为低水平的人类发展地区。(注：人类发展指标是由人的预期寿命、成人识字率、总入学率和人均GDP4项指标合成，以反映一个国家或地区人类发展水平。该指标小于0.5为低水平的人类发展;该指标在0.5-0.7之间为中等水平的人类发展;该指标在0.8-1.0为高水平的人类发展。)西部地区与东部相比不仅在经济发展和人类发展方面存在明显差距，还存在着巨大的知识发展差距，西部一些地区、一些少数民族、部分人群面临知识隔离的危险。西部地区知识资源严重不足，已成为制约发展的最大瓶颈。西部地区是中国知识资源最贫乏的地区，也是知识发展差距最大的地区。(参见胡鞍钢主编：《地区与发展·西部开发新战略》，中国计划出版社2001年第1版。)知识落后还直接表现为西部地区人口素质亟待提高。据第四次全国人口普查资料统计，西部不识字或识字很少的人口占在业人口比重为39.5%，高出全国平均水平8个百分点，高出东部地区11个百分点;1998年全国国有企业专业技术人员中西部只占17%，只相当于东部的1/3;西部现有副高以上专门人才中的半数在21世纪初就要退下来。(参见唐家孝、申玉兰：《论西部开发与可持续发展战略》，载《山西统计》2000年第7期。)而西部的教育水平又相对落后，专门人才相对短缺，市场经济发展缓慢引起的人们的价值观念落后，同时，西部还存在高层次人才“东流”的现象。由于人力资源在经济发展中的主导作用，以上种种因素已经成为影响西部经济发展的主要制约。要迅速而有效地改变落后地区的面貌，发挥法的秩序价值至关重要，而法治在落后地区的建立往往是超前的或强制性的，我国古代的变法和拿破仑民法典在欧洲大陆的强制推行都证明了这种必要性。社会秩序是人类生存的必要条件，也是人类发展的要求。人类的发展需要一定的社会条件，相对的稳定、和平、安宁是人类发展的客观前提。秩序是法的基本价值。(参见卓泽渊著：《法的价值论》，法律出版社1999年第1版，第181页。)法从一定意义上说，本身就是为了建立和维护某种秩序才建立起来的。秩序保证着生存，秩序保证着发展，法律规则在调整社会关系的同时也调整着社会秩序，并因其具有国家强制力而成为社会秩序的有力保证。先进的法治对于落后地区的社会进步和人口素质的提高还具有重要的教化作用，法维护并不断协调着社会秩序，建立起最必要的行为规则，使人们能够遵循普遍一致的规则，怀着合理的预期来制定计划，安排生活。要改变西部地区的落后面貌，关键在于迅速提高西部地区人的素质，而现代社会人的素质中最基本、最重要的是法律素质。当前，我国的西部开发便面临着一系列的秩序调整，发挥法对于秩序的价值，通过法治建立一种良好的社会秩序，才能保障开发活动的顺利进行，平稳推进西部开发的各项措施。(二)发展模式，法治为信从一定意义上说，西部开发是一场社会大变革，为吸引投资而给与企业优惠政策、改革工资制度以吸引人才、设立西部开发基金、增加西部开发政策性贷款直至建立公平的价格机制、竞争机制等等，都将引起巨大的社会变迁，这些变革都需要新的法律法规来促进其实现。我国西部地区处于内陆，历史上形成了封闭、粗放、低效的发展模式。由于这一发展模式与西部地区的原材料、能源和制造业等产业的管理体制长期的渊源关系，因而西部地区发展模式的改革比东部地区面临更多的问题，而且其发展模式的选择也不宜与东部地区一概而论。实施西部开发战略，为西部地区发展模式的改革提供了机遇，这一改革需要法治保障和确认。社会变革往往是国家运用经济手段、政治手段、法律手段来推动的。法对社会变革的作用表现在两个方面：一方面，在变革之初，需要创设新的法律秩序，然后运用法律秩序来促进社会的变革。另一方面，在变革之时，法律凭其自身具有稳定性、预见性的特征，有步骤地促进社会变革，国家亦通过改变重复性行为方式的规则，让社会成员遵循新的行为规则来促进社会发展。反之，如果没有法律上的依据，社会变革往往将走向非法。西部开发，无论是加快基础设施建设、巩固农业基础地位、调整工业结构、发展特色旅游业、发展科技教育和文化卫生事业，还是加强生态环境保护和建设，都要求加强西部地区法治建设，实行依法开发，用法律的强有力手段来推进西部开发各种战略的顺利进行和实现，促进西部地区社会、经济结构转型与制度变迁，为经济持续稳定发展提供保障。(参见张谦：《法治才能确保西部大开发五大战略重点的落实》，载《现代法学》(第22卷)，2000年第5期。)更重要的是，发展模式的选择不仅是领导者的事，还必须得到广大人民群众的理解和支持，要象我国古代改革者那样，通过立法，使人民群众看到改革和新的发展模式给他们带来的好处，并对此充满信心，为西部开发实现社会变革奠定坚实的社会基础。(三)利益调整，法治为准利益是法的重要价值目标，它指的是主客体之间的一种关系，表现为主体的需要和满足这种需要的措施。法对于利益具有重要意义。(参见孙国华、朱景文主编：《法理学》，中国人民出版社1999年第1版，第64页。)第一，法能促进一定利益的形成与发展。法本身不能创造利益，但在具备一定客观条件下，可以促进一定利益的形成和发展。第二，法也可以阻碍一定利益的形成与发展。第三，法是协调和实现利益的有效手段。制定法律、法规的过程，实际上就是认识各种利益，在统治阶级共同利益的基础上协调各种利益的过程。法律、法规为各种利益的协调、分配提供了一般的原则和标准，法的实施、适用过程，实际上是使这些原则和标准转化为人们的行为，实现已协调好的利益的过程。国家在运用法律手段协调和实现各种利益的过程中，不仅是国家利益、社会共同利益的维护者，而且也能充当个人正当利益强有力的保卫者。我国西部开发战略在经济上是重大的利益调整，也是西部地区人民群众最为关心的问题。我国西部开发所要解决的利益分配问题，与西方国家和旧中国历史上的一些经济区域开发的利益取向有本质上的区别。私有制下的一切开发活动包括区域经济开发活动，一是满足开发者的私人财产权益要求，二是实现国家的政治、军事和经济目的，本质上都是对开发地区人民的掠夺和压迫，而不是给予和帮助。我国的西部开发最直接的、最主要的目的是为西部地区人民谋幸福。在我国西部开发过程中，要解决许多利益分配与协调问题，第一是中央与地方的利益协调;西部开发主要是政府主导的，涉及到各个地方的利益关系，只有中央才能担当起在全国范围内协调利益关系，进行资源再分配的任务。应该进一步加强中央的调配稳定。中央与地方，应按照现代法治的要求，形成比较合理、明确、稳定的权利义务关系。地方对中央的忠诚，中央对地方的指导，更多的是通过法律上的权利、义务体现出来。第二是地方各省、市、自治区之间的利益关系，如东西部在联合开发中要建立互惠的利益激励机制、西部在吸引外资过程中可能引起的污染转嫁、在区域间财政转移支付所形成的区域利益关系;第三是西部各地区之间的利益协调问题;第四是各阶层、各行业之间的利益分配问题，如各个地区发展特色产业，能否做到优势互补，还是形成恶性竞争。为合理确定利益分配，必须完善及实施宏观调控法、市场运行法等法律法规，保障竞争机制的建立。(四)环境保护，法治为本西部地区处于我国江河源区及其上游地区，长江、黄河、澜沧江等大江大河均发源于我国西部的青海;同时，西部地区是西北季风的发源地或上风口，对我国其他地区的生态环境有着极大的跨区域影响，是维持我国整体生态环境稳定的重要地区。长江、黄河、珠江地区涉及20多个省区，这里的生态环境状况好坏直接关系到中华民族生存与发展，其上游生态环境一旦受到破坏，就很难治理甚至不可逆转，这不仅使当地无法持续发展，而且直接影响中下游的经济发展。西部地区的生态环境问题，可以概括为如下几个方面：第一是严重的水土流失，第二是土地荒漠化，第三是水资源短缺，第四是植被破坏、森林草原退化，第五是污染问题严重。(参见胡鞍钢主编：《地区与发展•西部开发新战略》，中国计划出版社2001年第1版，第209-213页。)(1)水土流失严重根据水利部遥感调查，全国土壤侵蚀面积为492万平方公里，占国土面积的51.6%,其中有410万平方公里在西部地区，占全国总量的83.3%,西部地区土壤侵蚀面积占国土比重高达60.56%。水土流失在西部地区主要表现为，西北地区的风蚀和西南地区的水蚀以及青藏高原的冻融侵蚀。水力侵蚀以黄土高原和长江中上游地区最为严重。黄土高原水土流失面积45万平方公里，约占总面积的70%，是世界上水土流失最严重的地区，也是黄河泥沙的主要来源地。长江中下游水土流失面积为55万平方公里，占总面积的35%，不但使当地土层日趋贫瘠，不少地区因土地“石化”丧失基本生存条件，而且造成江河湖泊泥沙淤积，加剧长江下游洪涝灾害的发生。青藏高原绝大部分为海拔3000米以上的高原地区，土壤侵蚀以冻融侵蚀为主，冻融侵蚀面积104万平方公里。(2)荒漠化加剧中国已经成为荒漠化危害最为严重的国家之一。目前，全国荒漠化面积262万平方公里，占国土面积的27%，并且以每年2460平方公里的速度扩展。其中西北及内蒙古6省区是我国沙化最严重的地区，总面积达188万平方公里，占