对人民法院构筑行政诉讼简易程序的思考

对人民法院构筑行政诉讼简易程序的思考发布时间：2005-02-01大渡口行政审判庭林泓“公正与效率”是设计任何一种法律制度都必须遵循的基本原则，亦已日益成为现代诉讼程序所追求的最大价值目标。一套方便、公正、合理的诉讼程序是确保司法公正、提高诉讼效率的关键，“简易程序”为此重大价值的实现提供了一套可靠有效的诉讼方式，并已经在我国的刑事诉讼和民事诉讼中得到了很好的体现。中华人民共和国行政诉讼法于1989年4月4日颁布,1990年10月1日施行,此后的十几年里,由于行政管理职能的不断延伸，行政诉讼案件经历了从无到有、从少到多、从单一到复合、从简单到复杂，案件数量已有几倍乃至十几倍的增长，其中既有大量的疑难复杂案件，同样也有大量的简易案件进入诉讼程序。由于行政诉讼法仅仅设置了普通程序，没有像刑事诉讼法和民事诉讼法那样，设置针对简单案件的简易程序，而普通程序无论在法庭组成还是审理步骤上，都较为复杂与繁琐，这样就造成了本来应该快审快结的简易案件，无一例外地进入普通程序，使诉讼程序拖延，耗费了大量的诉讼资源，不利于维护行政机关的管理秩序和保护管理相对人的合法权利。在行政诉讼法施行之初，案件数量较少，这一矛盾尚不明显，但目前随着行政案件的不断增多，这一矛盾已经不可避免地凸显出来。针对行政诉讼法在实际运行中存在的上述问题，最高法院也提出了修改行政诉讼法和改革行政审判方式的工作思路和工作要求，希望各级法院积淀这方面的经验和思考，我国个别法院也开展了行政诉讼简易审的尝试。本文在借鉴外地法院实践及部分相关理论依据的前提下，从分析现行行政诉讼设置普通程序的历史背景和弊端，设置行政诉讼简易审程序的必要性，设置行政诉讼简易程序模式的思考，设置行政诉讼简易程序应注意的问题等方面浅析论说，籍此以达参考、借鉴，并拓展工作思路的目的。一、现行行政诉讼设置普通程序的历史背景（一）现行行政诉讼制度设置普通程序的历史背景《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件实行合议制”，第四十六条规定“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员，陪审员组成合议庭，合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”这一规定表明我国现行行政诉讼制度实行的是以合议制为原则的普通程序。我国现行行政诉讼制度之所以实行以合议制为原则的普通程序主要基于以下历史背景：首先，以法治为核心的宪政是行政诉讼制度建立和发展的首要因素。通过审视我国的政治制度可以发现，虽自1949年10月1日我国建立了人民民主专政的政治制度，1954年宪法和1982年宪法都赋予了公民“对任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关申诉、控告和检举的权利”。但长期以来，由于历史条件尚不成熟，因此在当时的历史背景下，建立行政诉讼制度的时机尚未出现。在改革开放以后，我国的民主法治建设取得了明显进步，行政诉讼法随之出台，为保护公民权益提供了司法救济途径。第二、最初行政案件数量较少，仅设置普通程序即能应对现实需要。在行政诉讼实行之初，案件数量少。据统计，1989年全国行政案件的受案数量仅有九千多件，我院几乎没有受案，大部分法院一年受案不足十件，即使由法官和陪审员组成合议庭按普通程序审理，也不会造成案件积压；第三、行政案件的被告较为特殊，均为行政机关，掌握强大的公共权力，在社会法律意识和群众的法律心理不强的情况下，行政机关和行政管理相对人在法律地位上的不对称将体现得更为明显。因此，在行政诉讼制度建立及运行之初实若行独任制为原则的简易程序不利于抵御这种强大的权力；第四、行政审判人员的政治素质和业务能力难以满足独任审判的需要。八十年代至九十年代初，军队转业干部成为法院的主力军，一些法院占到法官总数的70％以上，其他人员大为企业借调法院工作后留任的，真正受过法律专业教育的法官极少，因此，当时法官的整体素质难以保证实行独任审判所要求的案件质量。另外，在行政诉讼制度建立之初所受理的案件，大多数在经过了上访告状等救济途径之后才提起诉讼的，案情相对复杂、法律问题与政策问题交织在一起，处理起来难度较大，而且与老百姓的切身利益关系密切，因此，也需要组成合议庭审理才有说服力。此时实行独任审判所追求的效率目标，应让位于实行合议制追求的公正目标。二、目前暴露的问题及设置行政诉讼简易审程序的必要性行政诉讼法施行后的十几年间，我国的经济社会已经发生了巨大的变化，市场经济体制已经基本建立起来，政府的职能也发生了很大转变，行政机关的管理活动已经渗透到社会生活的各个方面，人民群众的法律意识也有了巨大提高，特别是群众维权意识的提高，导致诉讼案件大量增加，因此，依然沿用十几年前制定的行政诉讼法已经不能适应社会现实和审判实际的客观需要。要实现在最短的时间内化解行政争议，解决行政纠纷，从容快速结案，必须有一套方便、完整、公正及合理的诉讼程序是确保司法效率的关键。因此，现行的行政诉讼制度已经不能适应审判的需要，表现在：第一，行政案件增速过快与行政审判人员少的矛盾日渐突出。据最高法院的统计，在1989年之初，全国一审行政案件受案数为9934件，2002年全国一审行政案件的受案数为8万余件，受案数是最初的十几倍；我院在行政诉讼法施行的前几年里每年受理的行政案件数量寥寥，近几年收案稳定增长，增幅较大，2004年行政诉讼案件达到35件，是2003年的1.75倍。虽然在我院没有出现行政案件增速过快与行政审判人员少的矛盾，但在随着社会转型、政府职能的转变及世贸规则的逐步落实，这一矛盾在各地都将慢慢暴露出来。重庆作为祖国西部领头城市，经济增长速度迅猛，行政案件数量稳定地大幅上升也是必然，有的地区行政案件的增长与行政审判力量的矛盾已经比较突出。第二，陪而不审现象比较普遍，使合议制度失去实质意义。从立法本意上讲，行政诉讼法规定审理行政案件实行合议制，是基于对案件审判程序和案件质量的要求而设定的，但由于目前案件较多，且案件承办人独任审判即能保证审判质量，但为了符合诉讼法关于合议制的要求，也只好组成合议庭审理，但审判活动基本上是由一人操持,一些审判员和陪审员根本不了解案情，也不发表合议意见，实际成了纯粹的“合法”的摆设，根本谈不上真正保障案件的公正审理，使合议制徒具形式，既使司法过程不严肃又浪费了人力物力。第三，不利于提高审判效率及保护行政管理相对人的合法权利。根据现行的行政诉讼程序，行政案件审限为三个月，有特殊情况的，经高级人民法院或最高人民法院批准，审理期限还可以延长。这一审限规定已经不适应当今转变政府职能和提高审判效率的要求，特别是那些行政警告和几十元或几百元的行政处罚案件，因与管理机关和相对人利害关系都不大，需要快审快结，以尽快稳定社会关系，否则，既不利于支持行政行为也不利于维护相对人的权利。一个行政案件，一审判决的作出当事人就需要等待100天左右的时间，然而，行政纠纷发生二三个月后，原告可能得到却只是对一张20元罚款单的撤销。同时，由于我国行政诉讼法第四十四条规定的诉讼不停止执行原则，即便行政相对人提起了行政诉讼，行政机关仍可就被诉的具体行政行为申请执行，现实情况往往是行政相对人打赢了官司，但却付出了昂贵的代价。如当行政相对人的人身权力受到非法限制时，尽管相对人行使了诉权，但由于诉讼周期的过长，等到行政判决作出时，相对人的人身自由已被剥夺，虽然相对人可以获得国家赔偿，但给相对人造成精神损害却是无法弥补的。基于上述对现行行政诉讼法暴露问题的分析,在以后修改行政诉讼法时增加简易程序不仅非常必要而且时机已经成熟,理由如下:第一,行政诉讼增设简易审程序符合司法改革的需要。司法改革要求审判方式与审判实践相适应，司法改革的目标是公正与效率。最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中规定在法律规定范围内，多适用简易程序审理案件。民事、刑事诉讼均设置了简易程序，并且实践证明也是有利于科学合理地配置司法资源，有利于提高诉讼效率，这就为行政诉讼改革提供了实践支持。第二，增设行政诉讼简易程序是我国行政审判实践及合理配置司法资源的需要。随着我国改革开放的不断发展和市场经济体制的逐步完善，我国行政诉讼案件将保持大幅增长的势头。在行政诉讼中既设置普通审程序也设置简易程序，有利于通过繁简分流解决案件不断增加的矛盾。使复杂的案件通过严格的诉讼程序解决，对那些案情简单、诉讼标的额较小、争议不大的案件由简易程序解决，更有利于提高行政审判效率，有利于及时维护当事人的权益。第三，行政审判人员已有能力驾驭独任审判活动。经过十几年行政审判的锤炼和法院人员结构的优化，法院行政审判人员的政治素质和业务素质已经大为提高，他们完全能够胜任独任审判的要求。行政案件都按普通程序审理正在造成司法资源的浪费。第四,行政处罚法和行政许可法等法律都规定了简易程序,说明在行政执法活动中,已经区分简易案件和复杂案件,这为行政诉讼相应设置简易程序创造了条件。三、设置行政诉讼简易程序模式的思考根据一审行政案件的特点，可设立多元化的行政审判简易程序，主要分为独任制的简易程序和合议制的简易审程序两种。（一）独任制的简易程序的设立。独任制的简易程序是指人民法院审理行政案件由审判员一人对案件进行审理，并当庭作出裁判的审判程序。主要包括以下内容：1、案件范围的确定：根据《行政处罚法》，《行政许可法》规定适用简易程序作出的行政处罚、行政处理案件；要求行政机关履行颁发许可证、抚恤金等法定职责的案件，行政裁决、行政登记、行政奖励、行政受理等案件，以及其他案情简单可以适用简易程序审理的案件。2、独任制程序的运作方式：对采用独任制程序审理的行政案件，由一名法官进行审理，并当庭裁判；同时要求人民法院自立案之日起三十日作出裁判。具体的做法是：（1）、确定简易程序的最低公证标准，即在保障当事人程序权利基础上，尊重当事人的合意，缩短审理期间。程序正义是实体正义的保障，但程序的简化，不一定意味着司法不公，对那些可由当事人自行处分的诉讼权利，应当尊重当事人的处分权，法院不必加以干涉。为了加快案件的审理，在送达起诉状时，可以征求当事人是否主张答辩期间，如果当事人放弃答辩期间，或合意要求速行审理的，则直接下达开庭传票，将开庭时间提前到答辩期内，不受答辩期的限制。如果当事人坚持10日答辩期间，同时也签发一份传票，确定答辩期届满后的开庭日期。同时法院在立案和送达诉状副本时还将格式化《诉讼权利和义务须知》、《重大事项和风险责任告知书》、以及《举证须知》等法律文书一并送达当事人，既让当事人充分了解自己应有的权利和义务，又减少法庭上宣布这些权利和义务所占用的时间。（2）、强调举证时限，以一次期日内辩论终结为原则。即要求当事人在合理的期限内提交证据，无故不提交证据的，在法庭辩论终结后，将导致证据失权。举证时效制度是保证诉讼效率，克服诉讼拖延的重要措施。（3）、简化法庭调查和法庭辩论程序，并强调尽可能当庭宣判。在我们查证辩论程序中，结合具体行政行为的法定职权、认定的事实或适用法律、以及法定程序四个方面，对当事人相互认可或无争议的方面，查证辩论可以从简进行。对各方当事人已经认可的方面可以当庭确认，不再查证辩论，将双方认可的意思表示记录在卷；仅对争议的部分进行查证辩论，不必受行政诉讼法规定程序的拘束。同时对于适用简易程序的行政案件，要求当庭宣判。（4）、简化判决书的制作，提高诉讼效率。适用简易程序的案件在审理上的特点就是简单、快捷。主要是突出快收、快审、快结，给当事人一个简单明确的处理结果。此时纠纷的起因和过程往往不是当事人关心的焦点，因此在制作裁判文书时，均可简化。重点叙述当事人有争议的事实和理由，以及法院查明的事实和判决的依据即可，不必受普通程序判决书格式的限止。充分体现简易案件审判程序的特点。（二）普通程序简化审（也称普通简易程序）1、普通程序简化审的含义。是指在现行行政诉讼法普通简易程序的框架内，对法律没有严格规定，但在审判实践中人为增强的程序步骤予以删除，以使程序更加集中凝练符合法律本意的审判方式。普通程序简化审实际上就是对行政审判普通程序的简化审理，仍实行合议制。我国的民事诉讼和刑事诉讼都实行了简化审，而我国的行政诉讼虽移植于民事诉讼，但多年来