第三章社会保险基金管理

社会保险基金管理第三章社会保险基金运行研究第三章社会保险基金运行研究•社会保险基金管理模式分析，可以从不同角度入手，由此形成不同的模式，通过从不同角度分析，可以加深对社会保险基金管理的认识。•第一节社会保险基金财务模式•第二节社会保险基金预算管理•第三节我国社会保险基金管理模式分析第一节社会保险基金财务模式•提要：•一、现收现付制社会保险资金模式•二、完全积累制社会保险资金运行模式•三、部分积累制资金运行模式•四、社会保险基金财务模式的改革•一、现收现付制社会保险资金模式•现收现付制（Pay—As—You—Go，PAYG）是指用正在工作一代人的缴费支付已经退休一代人的社会保险费用的制度安排，这是以一定时期内短期横向平衡为指导原则确定的资金运行模式。一、现收现付制社会保险资金模式•在现收现付制下，社会保险基金筹集和给付是根据“以支定收、收支平衡、略有结余”的原则确定的，因而不存在社会保险基金的积累，其资金运行模式如图：社会保险资金筹集社会保险基金资金给付财政转移支付资金一、现收现付制社会保险资金模式•现收现付制资金运行模式的特点：•社会保险缴费率的确定和调整比较灵活、共济性强管理成本低，易于操作，不受通货膨胀和利率变动的影响。•现收现付制下，为了避免社会保险缴费率的频繁变动，允许社会保险的储备金保持在一定的支出范围内，例如德国波动储备金保存的额度为一个月至一个半月，波动储备金的建立，有助于缴费率稳定。一、现收现付制社会保险资金模式•现收现付制社会保险资金顺利运行的前提条件：•有一个长期稳定的人口结构，即在职职工和退休职工保持适度的比例。•如果人口老龄化的速度比较快，社会保险缴费率将呈现逐年上升的趋势。如我国人口老龄化速度较快，1978年我国在职职工与退休职工的比率是30：1,1989年这一比例为5.4：1,近几年急剧下降到3.1：1,正是这一比例的下降，现收现付制运行模式在我国遇到了极大的挑战。二、完全积累制社会保险资金运行模式•完全积累制又称完全基金制（PensionFunod），是正在工作的职工为自己退休储备社会保险费用的制度安排，这是一种以个人整个生命周期的长期纵向平衡为原则确定的资金运行模式。•完全积累制资金运行模式是以“自我储蓄、自我保障、自存自用”为原则确定的，其资金运行模式的优点是，在制度实施初期，就形成了数量庞大的社会保险基金，经过数十年以后，养老金的给付需要从基金的积累中支付，其余不足部分由国家财政支付。二、完全积累制社会保险资金运行模式社会保险资金筹集社会保险基金社会保险基金给付财政转移支付资金完全积累制社会保险资金运行二、完全积累制社会保险资金运行模式•具体做法：•在预测职工退休以后社会保险资金需求的基础上，确定一个可以保持职工在退休期间内保持一定生活水平的总平均费用，然后将社会保险平均费用分摊到职工整个投保期，使职工在工作期间的一部分劳动收入逐月缴纳到集中的、可用于投资的社会保险基金中。职工退休以后，社会保险经办机构根据职工个人以往缴费数量和基金投资回报给付养老金。•完全积累制积累的个人缴费资金是职工工资的延期支付。二、完全积累制社会保险资金运行模式•在较长的一段时期内，完全积累制基金积累了巨大的资金，容易遭受通货膨胀、金融市场危机的影响；完全积累制社会保险基金还可能导致被挪用、渎职等问题的出现。•在没有政府为个人账户提供最低收入保障的情况下，有可能使某一代退休人口陷入相对贫困，甚至绝对贫困。•退一步说，即使政府为个人账户提供了最低养老保障，这种保障虽然可以使老年人口的贫困问题有所减轻，但是，由于需要政府资助的退休人口在时间和数带上又比较集中，可能会造成无法预期的财政赤字。二、完全积累制社会保险资金运行模式•完全积累制社会保险制度的给付水平取决于两个方面的因素：•一是社会保险的缴费水平；•二是社会保险基金的实际投资收益率。•社会保险金的给付水平最终取决于基金积累的水平，而基金积累的水平在很大程度上取决于基金的实际投资收益率。三、部分积累制资金运行模式•部分积累制又称混合制（WorldBank），是指社会保险资金的一部分按现收现付制运行，另一部分按基金积累制运行的制度安排，这是一种把短期横向收支平衡和长期纵向收支平衡结合起来的社会保险资金运行模式。•这种社会保险资金运行模式，既考虑当前退休职工对社会保险资金的需求，进行社会保险资金的统筹给付；又考虑在职职工未来的养老金需求，储备资金形成社会保险基金，这样既可以在相当长的时间内，保持社会保险基金的收支平衡，又可以根据当前经济负担能力和短期内情况变化的需要，比较灵活地选择和调整社会保险基金的积累率。三、部分积累制资金运行模式财政转移支付资金社会保险资金筹集社会统筹社会保险给付社会保险基金形成个人账户三、部分积累制资金运行模式•这种资金运行模式的优点：•采用了社会统筹和个人账户相结合的办法，既吸收了现收现付制的优点，又吸收了完全积累制的优点，实现了两种社会保险资金运行模式功能上的相互补充。•在这种模式下，社会保险金给付原则是确定受益制和确定交费制的结合，可以实现公平和效率的有机结合。三、部分积累制资金运行模式•这种模式的缺点：•一是社会保险基金的积累率和收益率不易确定•在部分积累制社会保险资金运行模式下，由于不断有一部分资金给付现期退休职工，同时又存在个人账户保值增值等问题，因而不易确定社会保险基金的积累率和收益率。三、部分积累制资金运行模式•二是承担社会保险的转制成本•在社会保险制度转变过程中，原来处于现收现付制下的职工是没有个人账户积累的，他们现在和未来社会保险资金的需求构成社会保险制度的转制成本，要顺利实现由现收现付制向部分积累制的转变，政府必须承担旧制度向新制度过渡的转制成本。三、部分积累制资金运行模式•三是管理难度大，管理成本高•在职工个人账户积累的基金由非赢利性的社会保险经办机构管理，不仅造成了社会保险基金投资运营效率的低下，而且也使制度内职工无法预期个人未来可能获得的养老金给付的金额。四、社会保险基金财务模式的改革•（一）现收现付制资金运行模式的困境和改革•现收现付制起源于欧洲获得了广泛的发展。英国、德国、瑞典等高福利国家多数采用现收现付制社会保险资金运行模式。随着经济发展，社会保险制度的逐步完善，保障范围的扩大和保障项目的增加等，福利国家资金支付越来越紧缺，亟待进行社会保险制度的改革。（一）现收现付制资金运行模式的困境和改革福利国家的特点•高福利、高标准•福利和保障措施比较完善•高税收•高财政赤字•低经济增长（一）现收现付制资金运行模式的困境和改革•以瑞典为代表的福利国家对全体国民实行普遍、全面的社会福利，提供从“摇篮到墓地”的一切保障，保障水平比较高收入均等化，缩小社会贫富差别。•20世纪60年代后期，瑞典基尼系数开始大幅度下降，到20世纪70年代中期基尼系数已经降到0.2以下的水平，20世纪80年代中期略有上升，但是基尼系数也仍未超过0.22。（一）现收现付制资金运行模式的困境和改革•社会福利是福利国家的重要标志，国家通过举办社会保障（社会救济、公共卫生、医疗保健、家庭救助、养老金以及住房补贴）等方面的保障，来实现充分就业，消灭经济和社会的不平等，消灭物质方面的无保障、匮乏、贫困等问题。•目前，瑞典共有四十多种国家提供的社会保障（一）现收现付制资金运行模式的困境和改革•瑞典社会保险资金的主要来源是各行各业雇主的交费，雇员基本不缴费或是很少缴费，•例如1995年瑞典雇主负担的养老保险和医疗保险等各种法定费用占利润的32.9%。社会保险资金的筹集，除了雇主缴费外，还依赖于政府的转移支付，政府转移支付资金所占的比例比较大，强大的国家转移支付已经成为政府实行福利支付的根本保障。瑞典经过税制改革以后，社会保险税成为国家的第一大税种。•德国1997年的税收占国内生产总值的40.3%，其中个人所得税的最高税率为53%，企业税最高税率为51.83%，工资收入的最高税率为47%，公司留成利润税率为43%，起征税为25.9%。高税收挫伤了企业生产、投资的积极性，迫使纳税大户向外迁移获奖投资转向国外，也使偷税、漏税行为盛行。（一）现收现付制资金运行模式的困境和改革•福利国家的高给付标准，促使国家不得不依靠大量举债维持庞大的社会保险费用支出，使财政赤字不断增加，这不仅推进了物价的上涨，而且影响了人民生活水平的提高。尽管经济增长率大幅度下降，财政赤字不断增加，企业职工仍然缺乏工作的积极性。这是因为，企业职工既是不上班、失业，也可以获得数量客观的收入，这些收入足以让职工或失业者体面地生活下去。由于职工缺乏工作、就业的大力，也影响了劳动职工的工作的积极性，更进一步影响了社会保险资金的配置效率。（一）现收现付制资金运行模式的困境和改革•福利国家的高福利、高标准，同时也带来了社会保险资金配置的低效率。目前福利国家已经陷入了“高福利—高劳动成本—高国债—高税收—低投资—低增长”的恶性循环中。以德国为例，其福利费率（福利国家的社会保障费用占国内生产总值的比例）从1871年的1%上升到1974年的30%左右。1997年德国西部地区的福利费率为31.9%，东部地区则高达55.6%，整个德国的福利费率为34.7%。1999年德国的福利费用支出达到1.7万亿马克。福利费的增长，带来经济增长率的下降。据有关资料统计，，从1951—1957年，德国国民生产总值的平均增长率为8.57%；进入20世纪70-80年代，经济增长率明显大幅度下降，1992-2000年经济增长率年平均为1.67%。（一）现收现付制资金运行模式的困境和改革福利国家的改革•随着人口老龄化的加剧，福利国家企业和职工缴纳社会保险的税率了不断提高。通过强制缴费筹集的资金，难以应付人口老龄化带来的对社会保险资金需求的增加，一些国家开始尝试进行社会保险制度的改革。（一）现收现付制资金运行模式的困境和改革•1、社会保险资金收支技术上的改革•一些国家采取减少支出津贴给付标准，延长最低缴费年限和提高法定退休年龄等办法，来减少社会保险资金的支出，这些技术上的调整，虽然取得了一定的成效，但是并没有实质上的改观。例如，法国近年来的罢工的重要原因是政府试图降低社会保险给付水平。西欧国家社会保险制度的改革因为涉及到政党的利益而变得步履维艰。从法国大罢工看改革之艰难•法国总统萨科齐正面临着上任以来的最严峻考验：2007年11月13日晚开始的铁路工人全国范围内无限期大罢工，目前已让法国交通陷入了瘫痪。但这只是个开始，随之而来的还有地铁、公交、国有能源部门、邮政、教师和公务员等行业的大罢工。（《都市快报》11月15日）•大罢工的导火索是萨科齐力推的“特殊退休体制”改革。按照改革目标，铁路、电力、天然气等16个部门的职工，将不再享有之前“只需缴纳退休集纳金37年半（比其他行业的大部分人少两年半）便可退休领取退休金”的优待，法国政府不再为此进行补贴。•尽管改革触及面广、触动了很多人的利益，引发了大规模抗议，但这项改革获得大多数法国国民的支持，六成国民认为大罢工不合理。这也是萨科齐面临大罢工毫不畏惧、誓言坚持到底的底气所在。•事实上，萨科齐的改革之所以民心所向，是因为它意在打破既得利益阶层的利益，有助于实现社会公平和公正。然而，从此次法国大罢工，可以看出改革的艰难。•萨科齐此次改革可谓是全盘铺开、没有预留缓冲期，不仅对“特殊退休体制”下刀，而且还计划裁减2．3万个公共行业职位（主要涉及公务员和教师）、对大学进行改革等等。•真正的问题是，改革不是革命，从来都不是一蹴而就、立竿见影的。改革必须从帕雷托改进（在提高一些人福利的同时，不能减少其他人的福利）开始，到没有改进余地时就进入了所谓的改革“深水区”，更需要有智谋有策略的稳步推进。萨科齐的改革的确出于战略利益考虑，也符合大部分民众的诉求，但并不意味着改革就可以无所顾忌、一步到位。•萨科齐力推的改革，前景不容乐观。因为在法国历次的大罢工和学生运动中，大多都是以政府最后妥协或者总理、部长的辞职而告终。•萨科齐的前任希拉克主政时期，法国总理拉法兰就曾瞄准多届政府都不敢碰的退休制度进行改革，但改革不成功，