当前中国农村土地制度改革的现状与问题

1当前中国农村土地制度改革的现状与问题中国社会科学院农村发展研究所党国英土地制度改革始终是中国整体改革中的一个重要方面。大量观察表明，农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村社会的政治稳定。可以断定，从２００４年开始，中国农村土地政策乃至一般的土地政策将发生重要变化，变化的程度取决于多种因素，特别取决于高层决策者远见卓识和行动魄力。本报告将集中分析目前中国农村土地改革的现状与问题，并对一些具体政策的影响做出评论。一、2004年农村土地政策的变化及其背景2004年，中国政府的农村土地政策的基本法律框架没有大的变化，但在局部上也做出了较多调整。这年土地政策的显著特点是强调中国政府要执行世界上“最严格”的土地政策，以保护中国日益紧缺的土地资源，控制乱占和滥用土地。2004年中央政府出台的与土地有关的最重要的政策调整，体现在10月21日颁发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中。这个决定发布之前，国务院先后发布了两项通知，意在稳定和回复农业播种面积。这两项通知分别是3月20日的“国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知”和4月30日的“国务院关于尽快恢复撂荒耕地生产的通知”。28号文件责成有关政府机构根据文件精神制定具体的落实意见。本着这个要求，国土资源部很快出台了两项决定，分别是11月9日关于加强农村宅基地管理的意见和随后发布的新版“征地补偿标准”。本年度发布的一系列文件的主要特点是：第一，加大了对违反土地法规行为和行政渎职的处罚力度，体现了实行“世界上最严格的土地管理政策”的精神。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂2行办法》给予行政处分；构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，依照《中华人民共和国刑法》的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。第二，确保粮食播种面积和粮食增产。2004年春季国务院发布的两项“通知”主要目的是为了保障粮食播种面积，增加粮食产量。由于2004年出现一些有利形势，国务院这个目标得以顺利实现，预计2004年粮食播种面积和粮食总产量都将超过年初所确定的目标。第三，保护耕地，遏止非农建设占用土地日益增长的趋势。2004年曾实行耕地占用审批冻结，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台之后，耕地占用审批解冻，但审批程序的规定更为具体、严格。国务院决定重申了“占补平衡”的规定和占用基本农田必须由国务院审批的规定。此外，国务院的决定还要求各地严格村镇建设规划，在农村住房建设中节约土地。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。以往的法规已经有这些方面的内容，国务院决定予以重申，是完全针对严峻的土地滥用形势做出的。第四，在国家征用土地中和农地转移用途中，把农民利益放在重要地位。针对征地过程中对农户的补偿费用过低的问题，国务院的决定指出：县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限（原有法律规定，各项补偿费用累计最高不超过土地征收前3年平均年产值的30倍），尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。针对失地农民就业难和社会保障难的问题，国务院的决定要求县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农3民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。针对土地征用过程中发生纠纷难处理的问题，国务院决定提出了具体的土地征用程序，并要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。国务院的决定还对土地补偿费的分配提出了具体意见，有利于更多地保护农民的利益。2004年出台的关于农村土地的政策，有其特殊的历史背景。由于我国土地制度本身有内在缺陷，加上近几年城市经济高速增长，土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到中国农业经济的可持续发展。在土地征用的过程中，普通农民的利益受到严重侵犯，严重地影响到我国农村社会的政治安定。有资料显示，从建国到1983年我国失去耕地近10亿亩，同期新垦耕地8.1亿亩，净减耕地1.9亿亩。在10亿亩土地中，有多少用来做非农建设用地？从城市扩张的速度看，估计这个数值在4—6亿亩之间。1983年以后的占地情况也不完全清楚。据国土资源部统计，1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩。这个数字嫌小，因为据国土资源部的另一项“不完全统计”，截止2004年，全国开发区多达6015个,规划面积3.54万平方公里相当于5300多万亩。开发区之外还存在大量非农建设用地。近几年的非农建设用地每年在230万亩左右。保守估计，建国以来，全国非农建设用地按保守估计在5亿亩左右。为了估计农民土地财产权上面所丧失的利益，笔者搜集了一些土地征用的案例。4征地案例辑要单位：亩，万元地点时间土地面积补偿总费用每亩地补偿费用最高商业转让价格用途资料来源四川自贡市1992-20047700360工业南方周末20040715浙江省1998-200379588.5工业半月谈200305浙江上虞市百官镇梁家山村150002.5100工业同上浙江省富阳市后周村（人均0.6亩地）成人人均年补600元40工业同上济南2001081177100工业21世纪经济报道20030904济南郊区199324000.07700工业改革内参200422江苏省新沂市新安镇城关村199727．8“少量补偿”15工业农民投诉材料江苏省新沂市新安镇城关村2003160“少量补偿”42．6工业农民投诉材料陕西子长县城关镇2004零星交易10—4070—150商业作者调查北京昌平区东小口镇中滩村200470326商业金融北京市有关部门公告北京市大兴区旧宫镇旧宫三村储备土地2004116831住宅北京市有关部门公告从上面这些案例，我们没有办法直接估计出农民土地财产权不稳定所产生的利益流失总量，但大体还是可以看出这方面问题的严重程度。农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。据河南省国土资源厅调查统计，河南农村宅基用地浪费非常严重，其中仅“空心村”就浪费耕地150万亩。河南省正阳县就存在大量的“空心村”。由于农户新建住宅像“摊煎饼”一样不断外扩，全县户均宅基地达3亩，是国家宅基地划拨标准的10倍，浪费耕地20万亩。有一户人家的宅基地面积达13亩，且长年闲置。兰青乡杨楼村共2100人，分散在21个自然村，村庄总占地面积达1500亩，中心位置的一个自然村目前仅有20多人居住，严重“空心化”。我们可以算一笔帐，假设全国农村户均占宅基地1亩，农村户数按近年的1.1%增长，那么，在20年以后，农户宅基地占用土地总量将达到3亿亩耕地，在50年以后，会达到4亿多亩土地，比现在差不多多出2亿5亩。宅基地占用的一般都是良田，这意味着仅此一项就可能使我国粮食减产10%以上。这是一个粗略的计算，反映了一种可能的趋势，当然会有一些因素发挥遏制这种趋势的作用。统计资料显示，中国农民的人均住房面积从1978年8平方米已经上升到2002年的27平方米。浙江省农村的这个指标在2002年就达到47平方米以上。中国农民的住房面积增长速度超过了农业（注意，不是农村）经济的增长速度。只要农民有了钱，想的第一件事情是盖房子。可以想象，东部农民在扩大住房，中西部农民在收入提高以后，也会向东部农民看齐。在目前的制度背景下，农民住房的扩张将是一个长期趋势。其实，农村住房的空置率相当高。在我调查的一个经济发展状况一般的华北村子，农民住房空置率达到15%左右（北京在30%左右）。有的地方住房空置率还要超过这个数值。没有空置的那些住房，居住的人口也相当少。住房空置或低利用率的情况在南方一些农村更严重。农民哪里去了？不难理解，他们或者迁移到了城市，或者在城市打工。打工者在城市没有住房，他们像候鸟一样每年一次地来往在拥挤的工棚和宽敞的农舍之间。迁移到城市的农村人口在城里有了住房也会保留农村的住房。由于土地利益上冲突，目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计，全国失地农民数量达到3000万以上。从近年土地被征用的数量和我国农民人均土地面积这两方面判断，3000万失地农民的数量估计并不为过。在这些农民中，有相当一部分无工作门路，生活非常困难。少数农民因为得不到合法的土地征用补充费用，与村集体的干部和地方政府发生冲突，成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗，造成严重的地方社会治安问题。二、关于现行土地法规的评论经济学常常用产权清晰与否作为评价产权状况的一个分析性概念，这个概念的使用常常引起争议，但争议主要来自对这个概念的误解。例如有论者指出，土地的集体产权不存在产权清晰的问题，理由是国家法律对土地的归属有明确界定。事实上，法律常常不能解决产权清晰问题，中外产权的法律史上概莫能外。产权清晰的衡量尺度可以用在某种产权基础上发生的相关经济往来的交易成本来表示，可看作产权清晰程度与交易成本高成正比。这个认识是本文讨论中国农村土地所有权状况及其影响的基础。经济学把一项财物的使用权、处置权、收益权作为关于这项财物的所有权，这是一种便于分析的定义。在实际社会生活中，关于所有权的诸项权利都在不同类型的交易中得以体现，通过交易活动中的成本收益比较来确定财物的所有权状况，便是有意义的方法。下面的对中国农村土地所有6权状况的讨论正是在这个认识的基础上进行的。（一）《农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割《农村土地承包法》规定，耕地的所有权属于集体（村或村民小组），但国家“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，这种权利具体表现为农户对土地的所谓承包权。从法律条文上看，集体这个土地所有者的权利受到极大的限制。集体不拥有土地的收益权、抵押权。集体必须把耕地发包给农户，而集体的权利只是对农户使用土地进行监督。集体的义务也在于保障农户的土地承包权利，甚至还要为农民提供服务，要保障政府土地规划的落实。仅仅从法律条文的字面上看，“集体”这个“主体”的权利和义务是不对称的。它的义务多于它的权利。承包关系是一种经济关系，“集体”在这种关系按说要获得收益。没有收益，它不可能履行自己的义务。显然，这里暗含了一种立法思想，试图把集体的土