第九章失业保险

第九章失业保险现代社会是市场经济，市场经济是竞争经济，因此，在现代社会里失业现象就不可避免，广泛存在。失业问题既是经济问题，也是社会问题，直接关系到一个国家的经济发展和社会稳定，各国政府都把减小失业，扩大就业作为其施政目标，由此，失业保险成为一个重要的保险项目。现代失业保险体系由失业预防、失业保险和就业扶助三部分组成。本章内容：失业保险概述中国失业保险制度第一节失业保险概述一、有关失业保险的概念1.就业广义的就业是指劳动力要素和生产资料要素相结合的状态。狭义的就业是指具有劳动能力并处在法定劳动年龄阶段的人从事某种有报酬或有收入的社会劳动的社会经济行为。理解：①适龄劳动（能）力；②社会劳动而非家庭劳动（家务）；③有报酬或有收入（义务劳动、公益劳动虽属社会劳动，但无收入、报酬，不属就业）。知识链接：劳动适龄人口是国家限定的劳动年龄界限内的人口，不同国家对劳动年龄有着不同的规定。按国内现行标准，男16～59岁，女16～54岁为劳动适龄人口。国际上无论男性还是女性，劳动年龄人口均定为15－64岁。2.失业广义的失业是指劳动力要素和生产资料要素相分离的状态。狭义的失业是指具有劳动能力并处在法定劳动年龄阶段的人有就业愿望但失去或没有得到有报酬的工作岗位的社会现象。理解：①适龄劳动（能）力；②有就业愿望；③无工作，无收入，正在积极寻找工作。3.失业率国际上通用的失业率是指失业人数同在业人数与失业人数之和的比例。一般国外都用国际劳工组织的“城镇调查失业率”，反映城镇常住经济活动人口中，符合失业条件的人占全部常住经济活动人口的比率。%100在业人数失业人数失业人数失业率我国采用的城镇登记失业率是指城镇登记失业人数同城镇在业人数与城镇登记失业人数之和的比例。其中城镇在业人数包括：城镇单位就业人员（扣除使用的农村劳动力、聘用的离退休人员、港澳台及外方人员）、城镇单位中的不在岗职工、城镇私营企业主、个体户主、城镇私营企业人员和个体就业人员。%100城镇在业人数城镇登记失业人数城镇登记失业人数城镇登记失业率注意：①扣除农村劳动力，从而不是全国失业率，仅是城镇失业率；②仅是登记失业率，失业未登记的没有计算在内（分子减小）；③就业人口中计算了不在岗职工（分母增大），而在失业人口中却没有计算下岗职工（分子减小）。因此，我国的失业率并不能反映我国失业的真实情况，人保部也在积极调研改变我国失业的统计口径以及计算办法。数据链接：来自人社部的统计数据显示，2011年，全国城镇新增就业1221万人，2011年底，城镇登记失业率为4.1%。4.失业保险失业保险是指国家通过立法强制建立失业保险基金，对非因本人原因失去工作、中断收入的劳动者，提供限定时期的物质帮助（发放失业保险金）以及再就业服务的一项社会保险制度。法国是建立失业保险制度最早的国家，1905年就颁布了专门的失业保险法。二、失业保险的类型及模式1.失业保险的类型国家立法强制实施的失业保险制度（政府举办，代表国家英国、法国、美国主要发达国家，中国现阶段的失业保险制度也属此类）非强制性的失业保险制度（工会主办，代表国家瑞典、丹麦等北欧国家）失业救助制度（政府及雇主支付救助费，许多国家都有此项安排，我国归入社会救助）2.失业保险的模式以上述三种类型为基础，在具体实践中形成了三种模式：强制性失业保险制度和失业救助制度并行（德国）非强制性失业保险制度和失业救助制度并行（瑞典）强制性失业保险制度与非强制性失业保险制度并行（日本）三、失业保险的功能1.保障基本生活（失业期间，领取失业保险金可以保障基本生活）2.促进再就业（失业保险金的一部分用于建立职业培训机构，进行就业指导和就业培训，从而促进再就业）四、失业保险的基本内容1.失业保险的覆盖范围失业保险的覆盖范围从理论上讲应该包括社会经济活动中的所有劳动者。但纵观世界各国失业保险的发展，可以发现失业保险的覆盖范围却经历了一个由小到大、从严格到宽松的演变过程。最初仅覆盖职业比较稳定的工薪阶层，把职业不稳定的季节工、临时工、家庭雇工、农业工人以及职业相当稳定的公务员和自我雇佣的个体劳动者排除在外。后来，随着社会经济的发展以及国际社会对失业理解的变化，覆盖范围逐步发展扩大。目前，已有很多国家把失业保险覆盖范围逐步扩大到了几乎所有工薪劳动者。近年来，就业不充分也开始受到关注，一些国家把工作负荷和收入达不到一定标准的情况也纳入失业保险，不同程度给予帮助。我国的大部分劳动者国家立法强制参加失业保险，包括企、事业单位人员。但公务员却不在失业保险范围之内，这与市场经济体制，以及我国所倡导的公务员能进能出是矛盾的，因为理论上没有加入失业保险就意味着这部分人群不存在失业的风险。2003年5月7日，我国也对有关充分就业、失业作了一些新的规定。充分就业是指劳动时间达到法定工作时间、劳动报酬高于当地最低工资标准；不充分就业是指劳动时间少于法定工作时间，劳动报酬低于当地最低工资标准，本人愿意充分就业，当然工资高于最低生活保障。未充分就业，正考虑纳入失业范畴。在失业方面，如劳动报酬低于当地最低生活保障标准，看做失业，可申请领取工资与最低保障金的差额；大学生毕业半年后未找到工作，并有就业愿望的，可到居住地社区(农村毕业生到县)劳动保障工作机构进行失业登记，领取《失业证》，纳入城镇就业和失业的统筹管理，享受政府一系列服务，但并非“领取失业保险金”，而是符合条件者可领失业救济。2.享受失业保险的资格条件处在法定劳动年龄阶段并具备劳动能力(我国法定劳动年龄为男：16—59岁；女：16—54岁。残疾人无劳动能力，没有工作不属失业，他们的生活保障按国家残疾人保障法予以解决)有就业愿望（失业者到规定的就业管理部门登记失业并接受合适的就业安置和职业培训被视为有就业愿望。所以我国的登记失业率可视为领取失业保险金的一个基础数据，但不能真实反映失业情况）依照法定规章履行了被保险人义务（失业前的工作时间和缴纳失业保险费的时间，当前我国只要求满足后一个条件）失业者必须是非自愿失业（非自愿性失业又称“需求不足的失业”，指工人愿意接受现行工资水平与工作条件，但仍找不到工作而形成的失业，凡因本人过失而被革职者、炒老板鱿鱼而无充分理由者，都不属于非自愿失业）3.失业保险基金的筹集资金来源：政府财政补贴、雇主缴费以及雇员缴费在实践中，形成多种形式：①政府、雇主、雇员分担；②政府、雇主；③雇主、雇员；④政府；⑤雇主。筹资方法：征收失业保险税、征收失业保险费、按固定金额征收4.失业保险基金的给付给付方法（标准）①均一给付制：指国家对符合条件的失业者，一律按照相同的金额给付失业保险金（如英国、美国、加拿大。中国一般按当地最低工资标准的70%或最低生活保障的150%发放）。②薪资比例制：指按个人失业前工资的一定比例计发失业保险金。一般给低收入者确定的比例高些，给高收入者确定的比例低一些（如日本是60%—80%、德国35%）。③混合制：指失业保险金采取薪资比例制和均一制相结合的方式计发。失业保险金分为两部分：一部分按薪资比例制；一部分按均一制（法国1979年规定：42%+每天22法郎）。给付期限①等待期：指失业后，失业者必须等待一个时期，才能领取失业金。等待期的长短取决于各国所实施的就业政策以及失业保险基金的规模和财政状况。20世纪50年代，西方国家一般规定失业等待期为7天；到了20世纪70—90年代，等待期有所缩短，如5天、3天、2天等；目前，许多国家立法已经取消了等待期。我国目前为7天。设置失业等待期有两个作用：一是排除短期给付（如有的人很快就会找到工作），从而减轻工作量，节约管理费；二是有助于防止冒领失业津贴的行为和有意制造非自愿失业的行为留给社会保险机构调查情况、确认失业的时间。另外，失业者一般都曾有过工作，多少有所积蓄，在等待期间也能负担生活，这使得设置失业等待期成为可能。②给付期：指失业者领取失业保险金的最长时间。国际劳工组织44号公约规定：支付期应为每年至少156个工作日，在任何情况下也不能少于78个工作日，据此确定的最低水平失业津贴至少13周。各国规定的失业津贴给付期长度也有不同，少则8周，多则36周，有的国家甚至长达两年以上。③终止：在以下七种情况下应终止发放失业金：◆重新就业◆应征服兵役◆移居境外◆享受基本养老保险待遇◆被判刑入狱者或被劳动教养◆无正当理由拒不接受当地人民政府指定部门或机构介绍的工作◆有法律、行政法规规定的其他情形的五、失业预防和就业扶助1.失业预防失业预防是指通过立法防止企业随意解聘工人、约束企业解雇行为，同时通过加强对职工的职业教育及培训提高劳动者的劳动技能和自身素质，以及建立失业预警制度来降低失业水平的一系列制度和措施。主要有对企业解雇的约束、失业预警制度和职业教育与培训三方面的内容。①对企业解雇的约束包括约束单项解雇和集体解雇。单项解雇如属因为雇员犯罪、严重渎职等过失解雇，则企业可立即实施解雇，并无相应的经济补偿；如属雇员能力欠佳与此企业的要求不适的无过失解雇，则涉及一定的法律程序、事先通知和最低限度的经济补偿等。集体解雇的规模及造成的后果都超过单项解雇，因此，除美国外的其他发达国家对企业实行集体解雇都有不同程度的法律约束。②失业预警制度通过确定失业控制目标、建立失业监测预警系统以及失业控制系统和对策来减少失业的发生。③职业教育与培训是防止失业和促进就业的一条重要而有效的途径。2.就业扶助就业扶助是指通过政府对就业市场的指导和干预，以优惠政策鼓励积极就业，提供全方位就业服务，推动失业者实现再就业。包括：以优惠政策鼓励失业者创办企业（大学生就业观念到创业观念的转变）开发社区工作岗位（村官、居委会干部）开辟家庭雇工就业领域（家政）鼓励失业者向劳动力短缺地区流动（中西部）采取措施扶持就业困难群体（4050人员）实施职业轮换制度（企业招聘失业人员临时替代接受培训的正式职工）政府和社会提供全方位就业服务（劳动力人才市场）第二节中国失业保险制度一、中国失业保险制度的建立和发展建国初期，旧中国留下了400多万失业人员，问题严峻。为此，政务院发布了《救济失业工人暂行办法》，对失业人员进行了妥善安置。这个时期属我国第一次失业高峰期，政府进行了相应的失业救济。计划经济时期，我国实行统包统配的劳动就业制度，即普遍就业制度，固定工（铁饭碗）制使得劳动者免去了失业之忧，失业救济制度也被逐渐取消，形成了就业、保险、福利三位一体的传统就业保障制度，一直沿用到改革开放初期。20世纪70年代末，大批“知青”返城，形成我国第二次失业高峰，统包统配的就业政策受到挑战。由此，我国失业保险制度开始建立和发展：◆失业保险初步建立阶段（1986.7—1993.4）其中：1986年7月，国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次从制度建设的角度明确了对国有企业部分职工实行待业保险制度的决定，标志着失业保险制度的正式建立；1989年，劳动部发布了《国营企业职工待业保险基金管理办法》，规定企业要按全部职工标准工资的1%缴纳待业保险费，职工个人不缴纳待业保险费。◆失业保险制度调整阶段（1993.4—1999.1）其中：1993年4月，国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》和《国有企业富余职工安置规定》，对国有企业职工的待业保险制度作了部分调整：①扩大了待业保险的覆盖范围②改变了待业保险金的计发办法③增加了待业保险与再就业服务相结合的内容④调整待业保险基金的缴费基数（标准工资总额改为工资总额）；1998年5月，党中央、国务院下发了《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，要求国有企业普遍建立再就业服务中心，保障下岗职工的基本生活。◆失业保险制度完善阶段（1999.1至今）1999年1月22日，国务院发布了《失业保险条例》，标志着我国失业保险制度逐步走向完善。《失业保险条例》在以下几方面作了改进：①将“待业保险”改为“失业保险”，表明我国政府已经开始接受市场经济条件下存在失业这一客观事实②扩大了