少数民族流动人口权益保护初探

少数民族流动人口权益保护初探邓行中南民族大学科研处,湖北武汉430074摘要:加强少数民族流动人口合法权益的保护,关系到城市的政治稳定和经济繁荣。文章论述了加强少数民族流动人口合法权益保护工作的重要意义,对目前少数民族流动人口合法权益保护不力进行了法律分析,并对加强少数民族流动人口的合法权益保护工作提出了建议。关键词:少数民族;流动人口;权益保护中图分类号:C924.24文献标识码:A文章编号:1000-5439(2002)03-0062-03随着我国改革开放和户籍制度改革,大量农村人口涌入城市,掀起了大规模的“民工潮”。随着国企改革的深入,一部分下岗职工和部分待业青年也加入打工的行列。在这股民工潮中,少数民族群众也占相当比重。据有关部门的不完全统计,近年来边疆少数民族经商群众在京、沪、穗三个大城市常住人口总数多时达上万人,少时也有几千人,他们大多是新疆维吾尔族人。[1]以北京市为例,解放初期,全市仅有6个民族成份,9万多人口,到1996年已发展到55个少数民族,近42万人口。而今在北京每天的100万流动人口中,至少有10万以上是来自全国各地的少数民族同胞。[2]这股庞大的民工潮虽然给城市的生活、就业、社会治安等方面带来了一定的压力,但民工入城给城市注入了新鲜的血液,对城市的繁荣和发展作出了不可磨灭的贡献。然而,有一个不容忽视的事实就是,涌入城市的民工的合法权益往往被忽视,有些甚至受到了不公正的对待。保护流动人口的合法权益,特别是加强少数民族流动人口的合法权益的保护,关系到党和国家少数民族政策的贯彻落实,也关系到城市的政治稳定和经济发展。因而,研究这一问题具有重要的现实意义。一、加强少数民族流动人口合法权益保护的意义1.加强少数民族流动人口合法权益的保护,是城市政治稳定、经济繁荣的有力保证。随着城市化水平的日益提高及城乡间人口迁移的愈益频繁,大量少数民族人口涌入城市已不可避免。城市民族成份的多样化,不可避免地存在民族问题。许多研究民族问题的专家指出,城市民族问题将是21世纪影响城市政治稳定、经济繁荣的一个重要问题,必须引起国家的高度重视。根据上海市民委课题组《关于影响民族关系问题的调查》一文中所提供的材料:引发影响民族关系事端的各种因素中,清真供应问题、少数民族流动人口问题、新闻出版物中出现伤害民族宗教感情的作品问题占据前3位。其中,由伤害民族宗教感情的作品和少数民族流动人口问题引发的影响民族关系的事端,也呈逐年上升趋势。[3]江泽民同志说过,“民族宗教无小事”。城市民族问题的存在,将影响城市的政治稳定和经济的繁荣,并会引起连锁反应。因此,保护少数民族流动人口的合法权益,一定要引起城市各部门的高度重视。2.做好少数民族流动人口合法权益保护工作,既是宣传我国民族政策,也是对西方国家企图利用人权对我国进行攻击的有力回击。自从东欧剧变,苏联解体以来,以美国为首的西方国家便把矛头对准我国,常常利用民族宗教问题,以保护人权作为幌子对我国的内政进行干涉。城市不但是政治、经济、文化的中心,也是政治、经济、文化交流的窗口。城市聚集了大量的新闻单位和外国机构,城市的任何风吹草动,都会在国内外引起反响。城市民族工作做得好,少数民族流动人口的合法权益得到了切实保障,至少可以起到这样两个方面的效果:第一,通过少数民族流动人口把信息反馈回民族地区,增强民族地区对城市的信任感,促进民族地区与城市的双向合作与交流,同时,也是对我国民族政策一次好的宣传。第二,通过城市新闻媒体特别是国外驻华新闻机构的真实报导,无疑对西方国家利用民族问题和人权问题对我国进行攻击是一个有力的回击。3.加强少数民族流动人口合法权益的保护,是实现社会主义法治国家的客观要求。党的十五大明确提出了“依法治国”的伟大方略。民族法制是社会主义法制的有机组成部分,加强少数民族流动人口合法权益的保护,无疑对我国民族法制建设是一个促进。加强少数民族流动人口合法权益的保护,既是市场经济的内在要求,也是实现社会主义法治国家的客观要求。二、少数民族流动人口合法权益保护不力的法律分析少数民族流动人口的合法权益保护不力,既有一些领导和群众民族理论政策水平不高,法律意识不强的原因,但更主要的原因还是我国的民族法制不健全,配套措施不完善。少数民族流动人口,之所以称为流动人口,除了其工作场所不固定,居住地点更换频繁,工作流动性大等特点之外,最本质的特征就是进入城市打工的少数民族成员没有所在城市的户口。根据我国目前的户籍制度,少数民族流动人口所在城市的居民分为两类,即市民和非市民居民。市民是指具有本市城市户籍的人。非市民居民是指居住在城市辖区但没有本城市户籍的人。它又分为两种,一种是不具有本市户籍的常住人口,另一种则是流动人口。在现行的制度下,市民与非市民居民的权利义务特别是权利是有很大差别的。非市民居民不享受选举权和被选举权,无权担任大多数的社会公职,享受不到市民享受的各种福利、补贴和社会保障,其本人及其子女的文化教育权利也受到种种限制,几乎被排斥于市政体系之外,流动人口的劳动就业权、技能培训权、休息权等权利更无从谈起。这种状况很大一部分是由我国的“二元制”户籍制度造成的,而对少数民族流动人口合法权益保护不力也有我国民族法制不健全和法律本身的原因。任何一部法的创制,都涉及到法的效力问题。“法律规范的效力,是指法律规范的适用范围。它包括时间、空间和对人的效力。”[4]法律规范的时间效力,是指法律、法规开始生效和终止生效的时间范围,以及法规对它颁布以前的事项和行为有无溯及力的问题;法律规范的空间效力是指法律规范适用的地域范围;对人的效力是指法律规范对什么人适用的问题。目前,我国的民族法制建设基本上已形成了一种“并行”式的法律框架。即在民族自治地方形成了以民族区域自治法为母法,各省颁布、实施民族区域自治法的若干规定为子法,各自治州、县的自治条例为子子法的法律框架;在城市民族法制方面,形成了以城市民族工作条例为基本法,各大城市的城市民族工作办法,各城市少数民族权益保障法为子法的法律框架。民族自治地方的自治法和城市民族法各成体系,各有自己的适用范围和对象,即它们适用于本区域内具有本地户口的居民。而对于少数民族流动人口的权益保护,则没有做出明确的规定。流向城市的少数民族成员因为没有所在城市的户口,他们既不能享受市民居民所享有的各种权利,也不能享受城市民族工作条例、各城市的城市民族工作办法、城市少数民族权益保障法所赋予的各种权利。而他们在户籍所在地的诸多权利又不便或根本无法亲自行使,因而造成了其权利的真空地带。法律在保护少数民族流动人口权益的问题上遭遇了尴尬。三、加强少数民族流动人口合法权益保护的建议随着我国城市化进程的加快和我国城市化水平的提高,城市之间,城乡之间的人口流动日益频繁,已成为一股不可阻挡的历史潮流。少数民族流动人口的存在,既是现实的,也是合理的。针对法律赋予的少数民族流动人口的合法权利受到旁落的现象,我们认为,加强少数民族流动人口合法权益的保护,应从立法和行政两个方面着手。1.加快《散居少数民族权益保障法》立法工作的进度。《散居少数民族权益保障法》的立法工作已进行了多年,但遗憾的是,至今仍没有出台。全国人大应该尽快将讨论多年的《散居少数民族权益保障法》进行修改和补充,使其得以颁布实施。即便有点缺陷,也可以边实施边完善。邓小平同志就我国的立法工作曾经说过:“不要等待成套设备”,“有比没有好,快搞比慢搞好”。[5]不可否认,我国的民族法制建设自解放以来取得了较大的成就,形成了民族区域自治法和城市民族法两大体系,但从国家立法来说,民族立法的状况可概括为:少而散、原则性太强、难以操作。而民族区域自治法和城市民族法是两大“并行”的体系,两大体系之间缺乏有效的连结点,因而在少数民族权益保护主体方面严格划分为城市少数民族和民族自治地方的少数民族,法律在少数民族权益保护的问题上人为地为城市少数民族和民族自治地方的少数民族制造了一条鸿沟。这就是为什么少数民族流动人口因其跨地域流动而造成权益受到旁落的真正原因。那么怎样消除这种不利的局面呢?《散居少数民族权益保障法》的出台无疑是解决办法之一。散居少数民族是指居住在民族自治地方以外的少数民族和居住在民族自治地方但不是实行区域自治的少数民族。居住地是一个法律概念,它包含两个方面的内容,即住所和经常居住地。根据民法通则第十五条之规定:“公民以他的户籍所在地的居住地为住所,经常居住地与住所不一致的,经常居住地视为住所。”最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见(试行)第九条规定:“公民离开住所地最后连续居住一年以上的地方,为经常居住地。但住医院治病的除外。”《散居少数民族权益保障法》的出台,将打破以户籍确定权利主体的限制。这样,散居少数民族不但包括散居地区的少数民族,也包括进入该地区居住一年以上的但并没有当地户口的少数民族。对于一部分打短工的少数民族流动人口,《散居少数民族权益保障法》可以专章规定他们的权利和义务。《散居少数民族权益保障法》是全国人大制定的,它具有很高的效力和层次,它适用于中华人民共和国领土范围内,因此,它不会因少数民族流动人口跨区域的流动而不能适用。2.加强城市民族立法工作,完善配套措施。目前,少数民族跨区域流动,绝大部分是流向城市。城市少数民族流动人口的合法权益保护工作做好了,少数民族流动人口的合法权益就基本上得到了保证。而要做好这方面的工作,必须加强城市民族立法工作,完善配套措施。1993年8月29日,国务院颁布实施了《城市民族工作条例》,这是新中国第一部专门为城市民族工作而制定的行政法规,共有30条。内容涉及政治、经济、文化等各个方面。继国务院《城市民族工作条例》颁布之后,吉林、四川、上海等省市相继制定了实施办法。但条文都比较少,如吉林省的共30条,四川省的共25条,上海市的36条。有的大城市如上海、武汉还出台了城市少数民族权益保障条例。大多数省、市、自治区还停留在酝酿阶段,不知何时才能出台。而出台的《城市民族工作条例》、实施办法和保障条例,对少数民族流动人口的合法权益保护也只是作了原则性的规定。如《城市民族工作条例》第十六条规定:“城市人民政府有关部门对进入本市兴办企业和从事其他合法经营活动的外地少数民族人员,应当根据情况提供便利条件,予以支持。城市人民政府应当加强对少数民族流动人员的教育和管理,保护其合法权益。”《武汉市城市民族工作办法》第十四条规定:“各级人民政府及其有关部门应当给来本市经商、务工、学习、旅游的外地少数民族人员提供便利,保护其合法权益。”上述规定,对于少数民族流动人口的合法权益保护而言,可以说是纸上谈兵,因此无法进行操作。加强少数民族流动人口合法权益的保护,城市民族立法应当兼顾这样一些问题:第一,对少数民族流动人员在城市所面临的问题如就业、技能培训、休息权、本人及其子女的接受教育的权利等等进行调研,为城市民族立法,加强少数民族流动人员合法权益保护提供材料和依据。第二,参照民族自治地方的自治条例关于少数民族合法权益的保护的有关规定,加强城市民族法与自治条例的相互联结,构建一种“井”字型的民族法律框架。第三,扩大“城市少数民族”的范围,以“经常居住地”取代“户口”作为确认城市少数民族的凭证。3.建立少数民族流动人口登记制度。对少数民族流动人口的合法权益进行保护,其必要的前提必须要对城市少数民族人口(当然包括少数民族流动人口)和城市少数民族状况有一个全面的了解。这样,民族工作才有针对性,民族政策的制定才有依据。少数民族流动人口登记制度是指在民族事务局的领导下,通过民族事务局下属的各区、乡、街道办事处的有关工作人员和有关机构对居住在本辖区的少数民族流动人口进行登记,形成一个网络,实时报告本辖区少数民族流动人口的数量和情况,以达到动态管理的目的。这种制度的形成,便于民委掌握本辖区内少数民族流动人口的数量和情况,对少数民族流动人口所遇到的困难和由此造成的城市民族问题进行及时地解决。4.加强民委与公安、城管等部门的合作。据上海市民委提供的材料,进城打工的少数民族,如果有固定的单位,其权益一般都得到了较好的保障。最难管