如何进一步加强我市政府投资项目工程变更签证管理

如何进一步加强我市政府投资项目工程变更签证管理2012年年底，为加强政府投资建设项目监督管理，规范工程变更行为，杜绝任意增减建设内容，市政府印发了《市政府投资建设项目工程变更管理暂行办法》（以后简称《办法》）。经过两年的积极宣传和大力推广，《办法》大大提高了全市政府投资项目建设领域对造价控制的认识，有力的推动了各建设单位，特别是建设项目较少、缺乏专业人员的建设单位对变更管理和变更程序的执行，有效的遏制了随意变更和高估冒算。但由于制度不健全、机制不完善尤其是制度执行不力、落实不到位等方面的原因，新办法在实施的过程中遇到各种各样的问题，不时出现质疑和反感的声音。本文主要就如何加进一步强工程变更与签证管理，以控制工程造价做些探讨。一、我市政府工程变更签证管理的现状1、变更管理的依据——《办法》。对变更的内容、程序、权限等均做出了说明和规定，其中变更内容包含了因政策性、技术性及未知性等因素涉及工程价款增减的事项，工程变更应由建设单位建立工程变更审核联系会议制度对工程变更的理由及变更的工程量进行会商，并应根据变更增加的金额进行论证和分级审批。2、变更的关键程序——论证。按《办法》规定，变更增加造价在10万元以上的，应由建设单位组织并在市纪检监察的监督下，从市公共资源交易监督管理局专家库中抽取专家对工程变更进行论证。实际操作过程中，市纪检监察部门只有在收到市政府主要领导的批示之后才会同意相关变更的论证。3、变更的数量——照旧。通过已实施完毕并开始结算审计的项目变更情况来看，变更的数量并没有明显的减少。二、工程变更与签证中存在的主要问题1、变更程序与工期的矛盾突出，“先实施、后论证”现象较多。变更管理操作未能高效运转。首先变更管理特别是组织专家论证工作需建设单位、纪检监察、公共资源交易管理局等相关单位协调配合，目前运转还不够高效。其次，《办法》中工程变更的权限，规定过细，造成实际操作相对复杂，难以把控以及实施。多数项目建设对工程进度要求高，特别是重大工程建设，施工工期都比较紧，往往变更都是先施工后完善程序，这就与《变更管理暂行办法》相冲突，造成变更执行为工程进度让步。事后来完善程序，基本仅仅就是对已完工的变更的可行性进行评审，对其方案的经济性等并无涉及，基本就是“走过场”，已失去其本身的预防意义。2、变更源头未清，数量依然很多。《办法》出台的本意是通过严格的变更管理倒逼建设管理相关单位做好工程项目的前期准备工作（如决策、勘查、设计、清单编制等），从而从根本上减少变更的数量和金额，但各建设单位未认识到前期准备工作的重要性，仍旧将重点放在了工程实施阶段，如研究如何规避工程变更论证，导致工程实施过程中的变更依旧很多。3、专家论证的尴尬。在现有《办法》中，对于造价增加金额超过10万元的变更都需要变更论证，其中大部分变更发生的原因及处理方案都较为简单，其必要性和经济性也比较明了；而对于金额较大的变更，由于工程建设的复杂性和论证专家的专业、地域限制，论证专家不能在较短的时间内了解工程基本情况和分析处理方案的必要性、经济性。最后的结果就是，只要办理论证的变更方案都通过专家组的评审。这种论证，其必要性和有效性有待商榷。4、信息化滞后，事后监督难。目前的工程变更和签证管理尚处在传统的手工作业状态，管理流程缺少计算机和网络的支持和辅助，管理流程不畅通，大量的工程变更和工程签证信息无法及时反馈到该项目各级管理部门和决策者手中，使得建设项目的目标控制出现管理黑洞。目前，建设单位、承建单位、监理单位和设计单位对信息技术的利用还不够充分，主要采用手工纸质措施处理工程变更和工程签证信息，致使信息传递时间长，效率低下，并且变更信息容易丢失，给工程管理和事后监督带来了极大的难度和不便。5、规范化不足，变更管理混乱。签证不及时，在施工过程中现场签证大多数都存在事后补签、结算前办签证现象，其准确性受时间的延长而受到影响。再次，现场签证的确认手续不规范，导致工程签证内容不准确，不真实。签证用词含糊不清，表述模棱两可，文字描述不准确，造成结算时因计算依据不足无法计算造价。三、对策与思考1、完善相关管理制度，加强制度监督。工程变更、签证是政府投资项目在建设过程中的一项经常性工作，加强工程变更、签证管理，也是各级工程管理人员管理水平的综合体现。只有建立完善的管理制度，明确相关管理人员的责、权、利，才能提高其履行职责的积极性、责任心和业务水平。政府投资项目管理部门应当建立完善参与设计变更和现场签证的相关主体的管理制度，明确规范建设、勘察、设计、监理、施工等相关单位的责任、权利和义务，只有责、权、利明确，才能在设计变更和现场签证中规范各级管理人员的行为，认真履行职责。同时，依照国家有关的法律法规，探索完善相关的监督及责任追究制度，以提高政府投资工程的管理水平，减少或避免建设资金的流失，最大限度地提高政府投资的经济效益和社会效益，防止腐败现象的发生。2、适当调整论证审批权限。拟对《变更管理暂行办法》第五条工程变更的权限进行调整。如下：①、合同价200万元以上的，以分部工程变更增加金额为准，不考虑预留金。分部工程变更增加5%（含5%）以内的，由建设单位领导班子集体研究确定。分部工程变更增加5%-10%（含10%）以内的，由建设单位组织并在市纪律监察的监督下，从市公共资源交易管理局专家库中抽取3-5名相关专业的专家（50万元以下可选取本市专家），组成工程变更论证小组，对工程变更进行确定，并填写《工程变更论证单》，报市政府分管领导批准。分部工程变更增加10%以上的，经工程变更论证小组论证后，报市政府主要领导批准；②、合同价200万元（含200万元）以下工程，结算价款超合同10%的，按上述变更权限执行；结算价款不超合同10%的，可不执行上述权限。但不应人为分割项目及提高预留金等方式来规避工程变更权限。3、联席会议制和专家评审制的有效结合。建立财政、发改、城建、审计等管理机构间的联动机制。政府投资项目牵涉的部门多，周期长，工程建设的各个阶段有着密切联系，需要进行全方位、全过程的管理与控制。因此，这对工程变更签证实施有效的监管带来了极大的难度。首先，加快管理机构间的联动机制建设，建立政府重点项目监管评审制度。财政、发改、城建、财政、审计等部门联手合作，充分发挥各自职能，相互配合，形成管理和监督的合力，突出抓好对政府投资重点建设项目的监管，建立各职能部门联席会议制度。对于部分简单明了、造价较低的变更由联席会议审批并报相关部门备案即可实施。对于结构复杂、处理方案选择较多、金额变化较大的变更应请专业对口、经验丰富的专家进行充分的评审后报相应领导批准。4、加强信息化建设、规范变更行为。利用信息技术，建立工程变更审批和备案系统，将工程变更的记录、申报、审批、论证、备案和事后监督集中于高度信息化、智能化的平台，一方面工程各参与方可通过系统直接参与申报与审批，提高了论证审批的效率，其次系统记录变更提交及审批的时间，并自动提示必备的资料及信息，保证了变更审批的时效性和规范性，另外，信息系统完善的备案资料便于相关单位的事后监督。四、结束语工程变更与签证管理是控制政府投资项目工程造价、保证工程质量的重要环节。只有通过加强对工程变更与签证进行全方位、全过程的管理与控制，才能减少或避免建设资金的流失，最大限度地提高财政资金的使用效率，更好地发挥政府投资政策的导向功能。