财政与金融--第七章

第七章财政预算管理【学习目标】●掌握财政预算的含义及演变●了解财政预算的程序及改革●了解财政管理体制的含义及改革全国两会将推出《政府预算解读》引导案例思考：你认为政府应该如何提高财政预算透明度第七章财政预算管理第一节财政预算的含义及演变第二节政府预算程序第三节预算管理改革第一节财政政策的概述一、财政预算的含义二、财政预算的组成三、财政预算的形式四、财政预算的原则一、财政预算的含义国家预算是经法定程序审批的国家年度财政收支计划，它是国家筹集和分配集中性财政资金的重要工具，是调控国民经济运行的重要杠杆。预算由预算收入和预算支出组成：预算收入包括：（1）税收收入；（2）依照规定应当上缴的国有资产收益；（3）专项收入；（4）其他收入。预算支出包括：（1）经济建设支出；（2）教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；（3）国家管理费用支出；（4）国防支出；（5）各项补贴支出；（6）其他支出。二、财政预算的组成财政预算中央预算地方预算省预算省辖市预算县预算乡预算三、财政预算的形式（一）根据预算编制形式划分（1）单式预算。它是将国家的全部财政收支汇编入一个总额预算之内，形成一个收支项目安排对照表。因此，单式预算可以统一反映政府未来年度可以筹集和使用的社会产品数量，便于政府统筹安排财政资金。（2）复式预算。它是将国家的全部财政收支按其经济性质汇编入两个或两个以上的预算，从而形成两个或两个以上的收支对照表。复式预算的典型形式是双重预算，即按经济性质把财政收支分别编入经常预算和资本预算。单式预算和复式预算的区别1、从形式上看：单式预算是收支列入同一表格中；复式预算是按经济性质分别列入两个或两个以上的表格中2、从内容上看：单式预算收大于支为盈余，反之为赤字；复式预算不允许赤字3、对国债的处理方法：单式预算把国债作为一般的收支项目；复式预算只列债务利息支出，不列债务本金4、对财政活动的反映程度：单式预算具有全面性和综合性的特点；复式预算在收支结构、债务规模和经济建设状况的反映较为明确（二）根据预算内容的和关系不同划分财政预算分为总预算和单位预算总预算：是各级政府汇总的本级政府预算和下级政府预算所编制的预算。单位预算：是各级政府机关、社会团体、事业单位的经费预算和国有企业的财务收支计划。（三）根据国家预算组成环节的层次不同划分根据国家预算组成环节的层次，分为中央预算和地方预算。中央预算：是中央政府的预算，是经法定程序批转的中央政府的财政收支计划，它由中央各部门（含直属单位）的预算组成，包括地方向中央上缴的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。地方预算：是经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称。由各声、自治区、直辖市总预算组成。（四）根据国家预算期限长短的不同划分根据国家预算编制期限长短的不同，国家预算分为年度预算和中长期预算。年度预算：是国家预算通常按年度编制。预算年度是编制和执行国家预算的起止期限，通常为一年。世界各国主要采用历年制，即从1月1日到12月31日，以中国、法国等国为代表。有些国家采用跨年制：英国、日本等国是从4月1日到次年3月31日；澳大利亚等国是从7月1日到次年6月30日；美国等国从10月1日到次年9月30日。中长期预算是从较长时期来考察预算收支是否平衡，现在世界上许多国家在编制年度预算之外再编制不同形式的中长气预算，从3、5年到更长时间。（五）按是否考虑经济效果分类按项目是否考虑经济效果分类，分为项目预算、绩效预算、还有计划项目预算1.项目预算：是指只反映项目的用途和支出金额。而不考虑其支出的经济效果的预算。2.绩效预算：是以项目的绩效为目的、以成本基础编制和管理的预算。其特点是：以成本一效益分析的方法，对每个支出项目进行科学的论证和评估。3.计划项目预算计划项目预算是依据国家确定目标，着重按项目安排和运用定量分析方法编制的预算。优点：①可以把预算中安排的项目和政府中、长期计划相结合，做到长计划短安排，有利于政府活动的展开②可以有效降低项目费用，提高财政资金的使用效果③项目安排预算灵活缺点：成本效益分析不能覆盖所有预算项目，且预算编制复杂，推行困难（六）按预算方法划分按预算方法不同，国家预算分为零基预算和增量预算。零基预算：是对每一年（或每一项目）预算收支的规模进行重新审查和安排，而不考虑基期的实际支出水平。优点：不受现行预算单位执行情况的约束，充分发挥各级管理人员的积极性和创造性。缺点：工作量大，需要较多高素质的管理人员2.增量预算增量预算：是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况进行调整后确定的预算。优点：因有前期的基础和参考，工作量减少且较为合理1．公开性原则预算的公开性原则，包括预算编制审批的公开、预算执行过程的公开和预算完成结果——决算的公开。2．可靠性原则预算的真实性要求预（决）算的各项数字必须准确、真实、可靠，既反对隐瞒收入或支出留有缺口，又反对虚收行为或虚列支出。四、财政预算的原则3．完整性原则预算的完整性是要求国家预算应包括政府的全部预算收支项目，完整地反映以国家为主体的全部财政资金收支活动情况，不允许在预算之外存在任何以政府为主体的资金收支活动，预算的完整性是建立规范化、法制化预算的前提条件。4．统一性原则预算是政府宏观调控的重要杠杆，保证预算的统一性是加强预算管理和增强政府宏观调控能力的必要条件。5．年度性原则预算年度是预算收支起讫的有效时间，通常以一年为标准。当今世界上许多国家的预算采用历年制，即当年1月1日起至12月31日止，我国就采用历年制预算年度。各国预算年度的选择主要考虑两个因素：一是与各国权力机关开会时间一致，以便在预算年度一开始就执行生了效的预算；二是与收入旺季一致，以便在预算年度初期就有充足的预算收入，保证各项预算支出的顺利执行。第二节政府预算程序一、政府预算编制二、预算编制的内容三、部门预算内编制流程四、政府预算的执行五、政府决算一、政府预算编制预算编制是一个优化过程，由政府主管机构运用预算编制技术，根据已经确定的目标，制定下一个年度的政府收支计划，是预算程序中首要的和最重要的一环。（一）政府预算编制的时间预算编制的过程：单位、部门提出概算，下达预算收支指标，编制汇总预算，审批预算。国务院每年7月份下达编制下一年预算草案的指示，全国人民代表大会草案经批准之日起30日内，批复重要各部门预算，财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。（二）政府预算编制的依据各级政府编制年度预算草案的依据：（1）相关法律法规（2）国民经济和社会发展计划、财政中长期计划及有关的财政经济政策（3）本级政府的预算管理职权和预算管理体制确定的预算收支范围（4）上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素（5）上级政府对编制年度预算草案的指示和要求二、预算编制的内容（一）预算收支的含义国家预算由预算收入和预算支出组成（二）预算编制的内容中央预算编制的内容：本级预算收入和支出、上一年度结余用于本年度安排的支出、返还或者补助地方的支出、地方上解收入注：中央财政本年度举借的国外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示三、部门预算编制流程（一）中央预算编制的总流程首先，中央各部门编制、会展中心和上报本部门的预算建议数；财政部业务司局再按照其管理职能分别对部门预算建议数进行审核，并下达预算控制数；各部门根据预算控制数编制预算，上报财政部；财政部门再对部门预算数进行审核汇总，报送国务院审定后报送全国人大批准；最后，根据全国人大批准的预算，由财政部统一批复给各部门。（二）部门编报预算的流程部门或单位在编报预算的过程中通过利用“中央部门预算编报子系统”，编制和上报部门预算建议数，根据预算控制数编制和上报部门预算数。（三）财政部审核和上报预算的流程财政部在管理部门预算的过程中根据现行管理职能将部门预算拆分给各业务司局；各业务司局再在自己的权限范围内审核各部门预算数据，给各部门下达部门预算控制限额；最后，根据全国人大批准后的中央预算，预算司向各部门批复预算。（四）财政部批复预算的流程全国人大代表批准中央预算后，财政部在一个月之内将预算批复到各部门。也就是全国人民代表大会批准之日起30日内批复到各部门。四、政府预算的执行政府预算部门负责预算执行的具体工作，主要任务是：（1）研究落实财政税收政策的措施，支持经济和社会的健康发展。（2）制定组织预算收入和管理预算支出的制度和办法。（3）督促各预算收入征收部门、各预算缴款单位完成预算收入任务；（4）根据年度支出预算和季度用款计划，合理调度、拨付预算资金，监督检查各部门、各单位管好用好预算资金，节减开支，提高效率。（5）指导和监督各部门、各单位建立健全财务制度和会计核算体系，按照规定使用预算资金。（6）编报、汇总分期的预算收支执行数字，分析预算收支执行情况，定期向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况，并提出增收节支的建议。（7）协调预算收入征收部门、国库和其他部门的业务工作。五、政府决算政府决算是经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，是整个预算工作程序的总结和终结，也是国家经济社会活动在财政上的集中反映。主要构成环节：政府决算的部署年终清理和结账政府决算的编制政府决算的审查和批准第三节预算管理改革一、部门预算改革二、国库集中收付制度改革三、预算外资金“收支两条线”改革四、政府采购制度改革五、分税制改革及完善对策一、部门预算改革部门预算相对于传统的功能预算，变化如下：①扩大了预算的编制范围，有利于提高预算的综合性②一个部门一个预算③克服了代编预算的方式，提高了准确性④建立新的预算管理机制（一）支出预算管理改革1.基本支出预算管理改革具体内容有：①完善行政单位定员定额标准②推进实物费用定额试点工作③做好事业单位改革工作（2）项目支出预算管理改革项目支出预算管理改革的内容有：①加强对经常性专项业务费的管理②积极探索项目支出预算滚动管理的合理途径（二）强化预算基础管理改革2001年印发了《中央部门项目支出预算管理试行办法》，规定编制项目支出预算的基本方法2006年财政部对基本支出管理办法进行修订，进一步完成“e财网”指标管理系统，建立中央行政事业人员的基础数据库，进一步加强结余资金管理，按照《中央部门预算财政拨款结余资金管理暂时规定》的要求，提高预算编制的准确性。二、国库集中收付制度改革财政国库管理制度改革的主要内容是：按照财政国库管理制度的基本发展要求，建立国库单一帐户体系，所有财政性资金都纳入国库单一帐户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一帐户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。三、预算外资金“收支两条线”改革预算外资金是根据国家有关规定不纳入国家预算的财政性资金。与预算内资金相比较，预算外资金具有专用性、分散性、灵活性的特点。预算外资金属于国家财政资金，不是部门和单位的自有资金。预算外资金的管理：预算外资金由财政部门建立统一财政专户，实行“收支两条线”管理，预算外资金收入上缴同级财政专户，支出由同级财政部门按预算外资金收支计划，从财政账户中拨付。四、政府采购制度改革政府采购制度是指各级政府为了开展日常政务活动和为公众提供公共服务，以公开招标、投标为主要方式从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程和服务的一种制度。（一）政府采购需要的条件：1.专门的机构人员2.明确规范采购原则3.法定采购程序4.权威的仲裁机构（二）政府采购的范围、方式和程序1.政府采购的范围：范围较广，内容庞杂。按采购对象的性质将其内容分为：货物、工程和劳务。2.政府采购方式：公开招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等。3.政府采购程序：确定采购要求、签订采购合同和执行采购合同（三）改革进程1996-1997年为研究探索阶段，财政部提出了把推行政府采购制度作为我国财政支出改革方向的政策建议1998-