财政金融法3

第四章财政平衡法第一节财政平衡法概述第二节财政收支划分法第三节财政转移支付法第四节外国财政平衡制度比较1第一节财政平衡法概述财政平衡法主要涉及政府间的财政关系，包括财政收支划分法和财政转移支付法，是财政分权的必然产物。其目的在于维持一国中央和地方之间、地方相互之间的财力均衡。中央和地方之间的财力均衡：通过财政收支划分法，对中央与地方之间的财政支出范围及财政收入的分享进行划分。中央和地方之间财力均衡的标准在于各自行使职能和提供公共物品的需要；地方之间的财力均衡：通过财政转移支付法来实现的，通过中央这个环节的转移支付，先进地区的收入部分转移到落后地区，从而可以使地区间的差距逐渐缩小；使各地提供公共物品的能力大致相当。2我国目前没有专门的财政平衡法，有关财政收支划分和转移支付的内容，体现在：国务院1993年《关于实行分税制财政管理体制的决定》2001年《所得税收入分享改革方案》2003年《关于明确中央与地方所得税收入分享比例的通知》财政部1994年《过渡期转移支付办法》，并经历若干次修正2002年《一般性转移支付办法》3第二节财政收支划分法一、财政收支划分法的概念财政收支划分法是国家处理中央与地方、地方各级政府之间分配关系、确定各级财政收支范围和管理权限的法律规范的总称。其主要内容包括：1、设立财政级次（一级政权，一级财政）2、划分财政支出职责（根据事权来划分，即中央政府负责提供全国性公共产品，地方政府负责提供本地域的公共产品）3、划分财政收入权（即财权，包括财政收入设定权、征收权、享有权）4二、财政收支划分法的主要类型（一）分立型财政收支划分模式地方政府与中央政府平起平坐，中央财政和地方财政彼此独立，中央政府无法控制和统领地方。（二）集权型财政收支划分模式（单一制）中央政府和中央财政拥有至高无上的权力，地方财政在某种程度上只是中央财政的分支机构，缺乏独立性和自主权。（三）分权式财政收支划分模式（联邦制）中央财政与地方财政适度分权，按照各自的职责范围划定支出途径和收入形式，并以法律将这种关系固定下来，形成一种长期、稳定的运作机制。5三、财政联邦制分权型的财政收支划分模式，通过制度化的方式体现出来，就表现为财政联邦制。其特征主要有：1、各级财政主要对相应级别的议会负责2、按照公共产品受益范围的大小程度确定各级政府的职责和各级财政的支出范围3、各级政府均有自己相对独立的税收收入4、在财政体制中，保证中央财政的宏观调控主导地位财政联邦制既有分权又有制衡，既强调地方财政自治，又千方百计地保障中央的宏观调控和全国的法制统一。中国目前的问题：如何在民主集中制的背景下，强化地方的法律主体地位，同时加强其自我约束能力。6四、我国财政收支划分体制的改革1、1994年以前财政承包制以承认地方政府的自主权为条件，以垂直划分各级政府的经济职责为前提，具体做法：由地方政府（富）将其税收中的特定份额上解给中央政府，或者中央政府给予地方政府（穷）特定数额的资金补助。一旦承包方案确定下来，若干年内保持不变。目的：适当增加地方政府的财力，激发地方财政增收的愿望。7问题：1、中央与地方通过谈判确立利益分配关系，缺乏契约上的约束性、稳定性和法律保障。在确定基数、划分税收时，必然存在着讨价还价的局面。2、实行财政承包制，企业税收的缴纳按照地区来划分，容易引发地方政府对企业的干预。3、随着经济规模的增长，地方政府的收入份额越来越大，中央政府得到的份额越来越少。82、1994年——2002年根据国务院《实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起，改革地方财政承包体制，对各省、自治区、直辖市及计划单列市实行分税制（1）分税制改革的原则和主要内容按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。9（2）中央与地方事权和支出的划分中央财政支出：国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政支出：本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。10（3）中央与地方收入的划分中央财政收入：维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种，包括：关税；海关代征消费税和增值税；消费税；中央企业所得税；地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税；铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入；中央企业上缴利润等。地方财政收入：同经济发展直接相关的主要税种，包括：营业税；地方企业所得税；地方企业上缴利润；个人所得税；城镇土地使用税；城市维护建设税；房产税；车船税；印花税；烟叶税；耕地占用税；契税；遗产和赠与税；土地增值税；国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入：增值税；资源税；证券交易税11优点：1、增加了国家的财政汲取能力，也增加了中央的可支配财力。2、相比财政制，分税制的规范性也明显增强。问题：1、94年的税制改革，导致地方税制薄弱，无法满足财政需求。2、企业所得税按归属关系划分，混淆了税收与利润的界限，有悖于市场经济下的税收原理，带有很大的局限性。121994年实行分税制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重从1993年的78％降至44.3％，降低了33.7个百分点。但从地方的财政支出来看，同期地方财政支出占全国财政支出中的比重并未降低，反而上升了，1996年达到72.9％。地方财政收入与支出的巨大差距，导致对中央财政的依赖性强；地方在预算外寻求资金来源的情况有所加强，行政性收费在地方财政收入中的比重逐年加重。131994年分税制改革后中央与地方财政状况收支比例财权主体占全国收入的比例占全国支出比例地方财政急剧下降逐渐上升中央财政迅速上升逐渐下降中央集中财权，下放事权。14对地方影响：A、缺乏财政资金支持，严重制约地方政府地方性公益职能的发挥。严重依赖中央财政，削弱地方行政的自主性，中央集权主义模式弊端显露。B、地方政府的出路：一个是寻求中央的转移支付；另一个则是谋求向预算外发展。地方政府财政预算外收入一般是由行政事业收费、政府性基金和土地出让金（即万恶的土地财政）三大部分组成。C、通过增加各种名义行政性收费，即行政规费，来补充地方财政。后果：政府乱收费、加重公民负担。D、土地财政问题。引发强制拆迁例如：城市土地的出卖拆迁，成为地方政府财政收入的一大主要来源。153、2002年以后国务院从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革。（1）改革的基本原则①中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付；②保证地方既得利益，不影响地方财政的平稳运行；③改革循序渐进，分享比例分年逐步到位；④所得税分享范围和比例全国统一，保持财政体制规范和便于税收征管。16（2）改革的主要内容除少数特殊行业企业外，对其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。中央保证2001年各地方实际的所得税收入基数，实施增量分成。分享范围：除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。17分享比例：2002年中央和地方各分50%；2002年以后中央分60%，地方分40%基数计算：以2001年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算，地方分享的所得税收入，如果小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方；如果大于地方实际所得税收入，差额部分由地方作为基数上解中央。结果是维持了地方原有的既得利益，同时中央财政收入逐年增加。18（3）转移支付资金的分配与使用对地方主要是中西部地区实行转移支付（4）改革的配套措施①关于所得税的征收管理：原来的所得税征管方式不变，自改革方案实施之日起，新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理。②关于税收优惠政策的处理：中央统一制定的所得税优惠政策，原则上由中央和地方按分享比例分别承担。③关于违反税收征管规定的处理：地方违反税收征管规定，人为抬高收入基数，或将应属中央的所得税收入混入地方国库等，一经查出，相应扣减中央对地方的基数返还。④要求各地方政府要调整完善地方财政管理体制，打破按企业隶属关系分享所得税收入的做法。19第三节财政转移支付法一、财政转移支付法概述政府间财政转移支付，是指一个国家的各级政府在既定的事权、财权和财力划分框架下，为实现双向均衡而进行的财政资金的相互转移，包括上级政府对下级政府的各项补助、下级政府对上级政府的上解以及地方政府间发达地区对不发达地区补助等。纵向流动（主要）横向流动20作用：平衡地方政府预算收支调节国内横向公平加强中央政府宏观调控能力保证公共物品的有效供给以及促进资源优化配置我国没有专门的转移支付法1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》1994年《过渡期转移支付办法》2002年《所得税分享改革方案》2002年《一般性转移支付法》21二、我国转移支付法的主要内容（一）一般性转移支付只要不是基于具体项目的转移支付，都可称为一般性转移支付，其中最主要的是均衡性转移支付。现行的均衡性转移支付资金按照公平、公正，循序渐进的原则，并体现向少数民族地区适当倾斜的政策，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出及可用于转移支付的资金数量等客观因素，按统一公式计算确定。标准收入是指各地的财政收入能力，主要按税基和税率分税种测算；标准支出是指各地的财政支出需求主要按地方政府规模、平均支出水平和相关成本差异系数等因素测算。22（二）专项转移支付又称专项拨款，其基本特征是专款专用，根据有无配套要求，可分为非配套拨款和配套拨款。目前，我国专项转移支付包括一般预算专项拨款和国债补助等。2009年，我国专项拨款的使用方向为：教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、农林水事务。23（三）中央对地方的税收返还（落后）1、“两税返还”返还基数R=C+75%V-S1994年全额返还1994年以后税收返还逐年递增，递增率1：0.32、所得税基数返还以2001年为基期3、成品油价格和税费改革税收返还以2007年的养路费等六费收入为基础，对燃油税的返还244、地方上解地方上解是指中央收到地方按照有关法律法规或财政体制规定上解的各项收入。主要包括1994年分税制改革时保留下来的地方原体制上解收入和出口退税专项上解收入。25问题：1、相比以基数为依据的税收返还和各种名目的专项转移支付，一般性转移支付的规模仍然非常小。2、现行财政转移支付制度保留了原有体制资金双向转移模式。3、税收返还是以保证地方既得利益为依据的，未能解决由于历史原因造成的地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题。26第四节外国财政平衡制度比较美国：典型的联邦制国家，在财政级次上划分为联邦财政、州财政和地方财政三级。联邦政府开征的税种包括：个人所得税、社会保障税、公司所得税、遗产与赠与税、消费税和关税。州政府开征的税种包括销售税、个人所得税、公司所得税、消费税、财产税、遗产与赠与税、资源税和社会保障税。法国：中央财政、大区、省、市镇。中央财政收入占总财政收入的70%左右，地方财政收入占30%左右。27日本：中央财政、都道府县财政和市町村财政。日本税收分为中央税（国税）、地方税和共享税（交付税）。俄罗斯联邦财政分为三级：联邦财政、联邦主体财政（地区财政）和地方财政。税收分三级：联邦税、地区税（联邦主体税）和地方税。荷兰财政级次分为：中央财政、省财政和市财政。中央财政承担资源配置、收入分配和稳定经济增长的职能。各国共同点：1．采取适合国情的财政收支划分模式2．事权与