宋才发我国耕地土壤污染防治的法律问题探讨

1宋才发：我国耕地土壤污染防治的法律问题探讨我国耕地土壤污染防治的法律问题探讨宋才发向叶生（中央民族大学经济学院，北京100081）摘要：我国耕地土壤污染情况严重，耕地质量状况令人堪忧。耕地土壤污染有其自身的特点，耕地土壤容易加剧水体和大气污染。必须建立专门的耕地土壤污染防治的法律和公众参与机制，同时建立相关的配套保障制度，构建完整的耕地土壤污染防治的法律体系。关键词：耕地土壤污染水体和大气污染土壤污染防治法律制度耕地是粮食生产最基本的资源条件，粮食安全问题是关系到国家安危、社会稳定的头等大事。李克强总理在2014年《政府工作报告》中提出，要确保谷物基本自给、口粮绝对安全，把13亿人的饭碗牢牢端在自己手里。这就要求我们高度重视耕地的环境保护、有效利用。本文拟就耕地土壤污染防治的相关法律问题略陈管见。一、耕地土壤污染的现状及成因分析耕地的质量状况令人堪忧。我国耕地分为水田、水浇地、旱地三类，①耕地的主要特点为：（1）人均耕地面积少。截止到2009年12月31日，全国耕地面积为20.3077亿亩。人均占有耕地为1.52亩，不到世界人均水平一半。[1]联合国粮农组织提出0.8亩是人均占有耕地的最低界限，在全国2800多个县级行政单位中，人均耕地低于0.8亩的有666个，占全部县级区划单位的23.7%，人均耕地低于0.5亩的有463个县级区划单位，占全国县级区划单位的16.55%，主要分布在东部沿海地区。[2]（2）优质耕地少。近2/3的耕地资源位于不太适合耕种的山地、丘陵和高原，只有1/3的耕地资源位于比较适合耕种的平原和盆地地区，这种地理布局结构直接导致中低产耕地比重过大，优质耕地数量少。（3）后备耕地资源贫乏。在我国土地中，适合作为耕地后备资源的土地约为2亿亩，但土壤肥力比较好的只占40%，可开发的后备耕地资源极其缺乏。此外，这些耕地后备资源很大一部分分布在边远地区，交通不便、基础设施差，开发整理起来难度很大。据相关统计资料显示，按照目前的人口增长和耕地污染趋势，到2020年我国耕地的缺口将可能达到1亿亩。[3]耕地土壤污染情况极其严重。耕地土壤污染是指在人类活动中所产生的污染物通过各种方式渗入耕地土壤，土壤的自净能力无法及时对污染物进行净化，致使土壤内部的生态平衡被严重破坏，土壤肥力下降，农作物难以正常生长，同时也影响周围土壤、水、作者简介宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，二级教授，博士生导师。中央民族大学原法学院院长兼民族法学研究所所长，主要从事民族地区经济法律制度研究。向叶生（1977—），侗族，湖南怀化人，中央民族大学经济学院2013级在读博士生，研究方向：民族地区经济法律制度研究。基金项目：论文为宋才发主持的国家“985工程”中央民族大学第三期建设重点立项项目：民族地区经济法律制度研究（项目编号：CUN985-3-2）；2013年度国家社科基金项目：民族地区土地流转中农民的可持续发展问题研究（项目批准号：13BMZ076）的研究成果之一。①根据2001年国土资源部颁布的《全国土地分类》的规定，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，兼有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。2气环境的正常功能。随着工业化、城镇化、农业现代化的快速发展，耕地土壤污染日益严重，国土资源开发与资源环境承载力之间的矛盾急剧加大。全国第二次土地调查和年度变更调查结果指出，2012年全国耕地数量为20.3077亿亩，其中有重度污染的耕地大约在5000万亩，这些耕地基本不宜耕种。国土资源部于2014年4月公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示：耕地土壤点位超标率为19.4%，其中轻微、轻度、中度、重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。[4]经过测算，在全国范围内每年多达1200万吨粮食被重金属污染，导致近200亿元的经济损失。一些地区由于长期过量使用化学肥料、农药、农膜以及污水灌溉，使污染物在土壤中大量残留，受严重污染的面积超过1.5亿亩。广东省的耕地土壤质量恶化趋势显现。譬如，在珠江河口周边约1万平方米范围内，土壤高氟异常区5263平方千米，高镉异常区逾6000平方千米，受人为污染导致土壤中有毒有害重金属元素异常的高，镉、汞、砷、铜、铅、镍、铬等8种元素污染面积达5500平方千米，其中仅汞污染便达1257平方千米，污染深度达40厘米。[5]耕地土壤污染加剧水体、大气污染。耕地土壤受到污染后，沉积在土壤内的污染物或者通过慢慢渗透进入土壤下面的地下水，或者通过雨水的冲刷形成地表径流直接排到河流、水渠、溪流等水体里。地下水一旦受到污染，即使处理措施到位也要几十年才能恢复到原来的水质。受到污染的地表河流水域污染会直接影响我国渔业发展,在淡水河流区域由于水体富营养化和生物群落结构异常，经常发生大面积藻类过量繁殖，致使鱼类缺氧窒息死亡。根据国家环境保护总局在太湖、巢湖、滇池、三峡库区等流域的调查，水体里的氮、磷等超标有很大一部分是从农田里排放、流失出来的。耕地土壤污染对大气也会产生污染。当化肥和农药撒入田地之后，一些含有机氯的农药（如DDT）就会在水面悬浮，在蒸发的过程中进入大气，氮肥更是可以直接蒸发进入大气。除此之外，农民焚烧吸收了耕地土壤中有毒物质的麦秆稻草，这些有毒物质将进入空气中，也对大气造成间接污染。土壤、水体、大气是一个相互作用的环境有机整体，土壤污染作用于水体、大气，水体、大气污染也反作用于土壤。被污染的水体进入耕地土壤后，除一小部分能被植物吸收、分解之外，绝大部分都滞留在耕地土壤里面难以被分解，污水灌溉已造成大面积农田的土壤污染。据农业部对37个灌区的调查显示，33个灌区的农田受到不同程度的污染，污灌区蔬菜的重金属含量超出清水灌区的1.7-3.6倍。大气污染污染也对耕地土壤污染产生影响，从2012年开始，我国大部分地区持续发生大规模的雾霾天气，雾霾不但严重损害人们的身体健康，而且携带的有毒物质也加剧了耕地土壤的污染程度。耕地土壤污染有其自身的特点。相对于水体和大气污染来说,耕地土壤污染主要有以下几个特征：（1）土壤污染的隐蔽性和滞后性。水体、大气的污染比较直观，一旦被污染容易被人通过感官快速察觉到，而耕地土壤污染则是在污染物进入耕地土壤后，经过一系列的物理吸附、化学沉淀、生物吸收，污染物的量积累到一定程度后才造成耕地土壤污染。在一般情况下，要确认耕地土壤的污染状况和程度，必须采取专门的检测设备和工艺对农作物品质、土壤样品、人畜健康等进行监测分析。耕地土壤污染的严重后果，并不是在短时间内就可以显现出来的，只有人类或者动物长期食用污染土壤生产的农作物之后，其严重污染后果才会在人体或者牲畜身上爆发出来。（2）土壤污染的累积性。水体、大气的高度流动性可以使污染物获得较快的扩散、稀释。由于耕地土壤相对固定，污染物一旦生成就不容易扩散和稀释，基本上是沉淀下来并不断累积，最终超过土壤的自身容纳和净化能力，造成耕地土壤污染。（3）土壤污染的不均匀性。一方面耕地土壤的性质差异大，容纳和净化污染物的能力不同，另一方面由于耕地土壤里的污染物种类不同、污染物迁移速度缓慢，这样就导致耕地土壤中污染物分布不均匀，耕地污3染空间差异大。（4）土壤污染的不可逆性。耕地土壤被重金属（如汞、镉、铅、砷等重金属）污染后，大部分被固定在土壤中难以降解，基本上是一个不可逆转的过程。（5）土壤污染治理的艰巨性。耕地土壤如果被污染，单纯隔离污染源难以使土壤恢复到原来的状态，经常需要采取土壤置换、清洁土壤、生化降解等方法才能使土壤重新恢复肥力，治理耕地污染土壤难度大、成本高、周期长。如被列为2012年全国唯一的重金属污染土壤治理与修复试点工程的湖北省武汉市原武汉染料厂受污染地块，项目预计修复土壤37.6万立方米，投入治理资金1.88亿元，平均每亩土地的治理费用高达90万元。[6]耕地土壤污染是由多种原因造成的。随着工业化、产业化的快速发展，尤其是在我从传统农业向化学农业转变的过程中，大量的污染物通过各种途径不断进入耕地土壤。造成耕地土壤污染的主要原因主要有以下几个方面：（1）化肥、农药、农膜的过度使用导致耕地土壤污染严重。据相关资料显示，我国化肥施用量已达261公斤/公顷，是加拿大的4.4倍和美国的2.4倍，而化肥的利用率仅为30%-40%。滥用农药导致耕地土壤农药含量严重超标，严重损害土壤中有益的微生物的生存，而且导致农产品的农药浓度超标，以至于发生食品中毒事故。此外为了保温保湿，农民在农业生产中大量使用不可降解的农膜。这种农膜材料的主要成分是高分子化合物，这些高聚合物在自然条件下难以分解，长期滞留农业用地势必影响土壤的透气性，阻碍水份和肥料肥的运移，影响农作物根系的生长，导致农作物减产。（2）农村生产、生活垃圾的随意堆放导致耕地土壤污染严重。在我国广大的农村里，相关环保设备和基础设施严重缺乏，农民在生产生活中产生的垃圾随处堆放，既占用和浪费了不少土地，又直接造成土壤的污染。垃圾中放射性元素、病原菌和寄生虫等进入耕地后，其渗出的有毒物质侵入土壤，造成土壤板结，妨碍植物的生长。（3）农村工业废水、废渣非法排放导致耕地土壤污染。农村的工业企业为了节约投入成本，往往对工业废水废渣的处理工作敷衍了事，有的甚至无任何处理设施，直接排放。废水中含有的有毒有害物质,在不经处理的情况下直接灌溉耕地，将严重污染耕地土壤。根据农业部2006年进行的全国污水灌溉调查结果显示，在约140万平方米污水灌溉区中,遭受重金属污染的土地面积占污水灌溉区面积的64.8%，其中，轻度污染的占47.6%,中度污染的占9.7%,严重污染的占8.4%。[7]（4）城市生活垃圾向农村转移加剧耕地土壤污染。许多城市把未经处理的城市垃圾直接运放在城乡结合部，农村靠近城市的很多空地变成了城市垃圾堆放点，而这些被侵占的土地有很大一部分是耕地。这些生活垃圾中的污染物比农村生活垃圾中污染物毒性更大，对耕地的污染也更严重。（5）城市污染企业向农村转移加剧耕地土壤污染。在城市产业结构升级加快和城市环境保护力度加强的背景下，城市中许多治污设施欠缺、除污能力不足的企业纷纷转移到农村，这些企业往往选在地势平坦、水源充足的地方，企业排放的污水、废渣给农业生产带来难以估量的损失。二、耕地土壤污染防治法律的缺失及改进举措我国目前尚无一部规范耕地土壤污染的专门性法律法规。耕地土壤污染防治的法律主要散见于相关环境保护性法律法规中，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》、《农药安全使用标准》、《农用泥污中污染物控制标准》和《土壤环境质量标准》等法律法规和规章当中。这些法律法规在预防耕地土壤污染防治方面发挥了积极的作用，也为建立专门的耕地土壤污染防治法律体系提供了参考。但是，由于这些法律法规政出多门、庞杂笼统，其弊端也是显而易见的：（1）立法分散、体系性差。由于耕地土壤污染法律法规分散于其他法律法规中，使整个耕地土壤污染防治立法体系凌乱，没有一个统一的整体，相关法律法规往往只简单地涉及耕地土壤污染或者某一个方面内容，如《水污染防治法》的侧重4点是对于地表水和地下水污染的防治。（2）内容简单空洞、操作性差。现有相关耕地土壤污染防治方面的法律条文规定，一般都是“防止土壤污染”、“改善土壤环境质量”这样宣言式的表述，至于采取何种措施保障土壤不被污染，对已经被污染的土壤进行何种措施的改良并未做出明确细致的规定。（3）配套制度欠缺。现有的《土壤环境质量标准》、《土壤环境监测技术规范》规定了相应的土壤监测方法，但其规定的土壤质量环境标准过于统一，与我国土壤多样化的实际情况不符合；标准中有机污染物种类主要集中在六六六和DDT两种（1983年国家已经停止生产这两种农药），没有及时加进现实中不断涌现的新型污染物质。（4）法律责任规定不明确。法律法规要真正得到落实关键是在于明确法律责任，但是现有的土壤污染防治