宋才发西部大开发中的法治环境建设探讨

1宋才发：西部大开发中的法治环境建设探讨西部大开发中的法治环境建设探讨宋才发(中央民族大学法学院北京，100081)内容提要建设良好的法治环境是西部大开发的前提，而法治环境建设又必须坚持基本原则。为此就要加强民族自治地方立法机构的立法工作，借鉴国外落后地区开发立法的经验，对西部地区实行可持续发展法。尤其要为西部地区教育优先发展提供适宜的法治环境，要按照WTO的要求为西部农业产业化发展提供适宜的法治环境，要为西部旅游资源的开发与利用提供适宜的法治环境。关键词西部地区；整体开发；法治环境；建设探讨西部大开发是确保我国经济和社会在21世纪持续、快速、健康发展的重大战略，也是加速西部少数民族地区现代化进程的根本途径。促进西部地区整体开发，需要从全方位进行不懈的努力。但是，在我国建设社会主义法治国家的大背景下，将法律上升为主要的社会调控规范，为西部大开发营造一个优良的法治环境则是关键的环节。一建设良好的法治环境是西部大开发的前提。在实施依法治国方略的今天，西部大开发，法治必须先行，再不能像早期东部开发时那样“摸着石头过河”。历史和现实都表明，法制建设的落后是西部地区经济落后的重要原因之一，而妨碍西部地区法制建设的主要因素，就在于社会法律意识淡薄和法制观念的缺乏。只有把西部大开发纳入法治轨道，既加强法律、法规、制度方面的建设(法制建设)，又加强依法办事、依法行政、严格执法方面的建设(法治建设)，才能保证西部大开发依法开发，最终实现西部大开发预期的整体目标。如果在西部大开发中忽视法治建设，就有可能出现把西部大开发，盲目地变成西部大开荒、西部大开矿，有违西部大开发的初衷，必将导致严重的失误，甚至会付出我们难以预料的沉重代价。我们之所强调西部大开发必须以法治作保障，强调要建立一个良好的法治环境，是因为中国社会正在经历着经济体制改革、政治体制改革和法治建设。从另一个视角看，西部大开发法治化建设的成功，也必将为依法治国方略在西部的全面实施提供新的突破口，促进西部地区乃至全国依法治理一切社会事务的进程。西部大开发法治环境建设的基本原则。法治建设的每一步骤，包括立法、执法、司法、监督等，都有其明确而具体的指导原则。西部大开发法治环境建设的基本原则，是西部地区法治建设赖以遵循和把握的准绳和坐标。从目前实际情况看，这些原则起码应当包括下列基本内容：(1)法治先行原则。法治环境建设要适当超前，走在各项开发建设工作的前列，充分发挥法治的引导、规范和调整作用。(2)反映西部实际需要原则。西部地区的实际情况，是西部法治建设的依据、基础、出发点和归宿点，只有从实际需要出发，着眼于解决开发建设的实际问题，才能形成西部地区法治特色。(3)立、改、废相结合的原则。在建立和健全西部开发法律法规的基础上，要抓紧清理和剔除现行立法中不适应西部开发战略要求的部［作者简介］宋才发(1953—)，男，湖北武穴人，法学博士。现任中央民族大学法学院院长、民族法学研究所所长、教授、博士生导师，重点学科带头人、国家有突出贡献的中青年专家、享受国务院颁发的政府特殊津贴专家，从事法学研究。2分，抓紧制定和完善相关的地方性配套法规，建立和健全执法体系，强化法律监督职能。(4)发挥地方积极性、主动性原则。要支持和鼓励地方敢试、敢闯，敢于有所为有所不为，在不违背宪法和现行法律法规的前提下，充分发挥地方立法的积极性、主动性，充分显现地方立法和法治的功能作用。(5)西部地区贯彻执行国家法律法规原则。在西部地区整个开发建设进程中，必须始终保证国家宪法、法律、行政法规的贯彻执行，地方立法、法治不同国家宪法、法律和行政法规相抵触；地方立法、法治不超越权限、范围立法；地方立法、法治必须维护国家法制的统一和尊严。但是，依据《中华人民共和国民族区域自治法》第20条的规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行”［1］(P19)。(6)维护民族团结和社会稳定原则。我国拥有56个民族，多数少数民族聚居于西部地区，因而西部大开发实际上也就是少数民族地方大开发；加强西部地区法治环境建设，也就是加强民族区域自治法治建设。维护民族团结和社会稳定(尤其是边疆稳定)，是全国各族人民的共同心愿，实施西部大开发法治化建设，就要尊重宪法规定的少数民族的法律地位，坚持民族区域自治法制，执行民族政策，加强同少数民族的团结合作，推进民族地方经济社会发展。总之，西部大开发只有遵循上述基本原则，才能凭借法治机制，实现西部地区开发建设健康、有序、快速地进行。西部大开发必须依法开发。法律在相当大的程度上影响并制约着生产力的发展水平。西部地区地域广大，自然资源丰富，有巨大的发展潜力，也是一个巨大的潜在市场。加快西部开发和建设，有利于促进各种资源的合理配置和流动，为国民经济的整体发展提供广阔的空间和巨大的推动力量。然而，我们过去在思考影响西部生产力发展的因素时，通常只想到由于千百年来多少次战乱，多少次自然灾害和各种人为的因素，而致使西部地区自然环境不断恶化，特别是水资源短缺、水土流失严重、生态环境越来越恶劣；极少考虑到法律也是影响乃至制约生产力发展的重要因素。在法律与生产力之间，除了人所共知的生产力决定作为上层建筑重要组成部分的法律的状况和发展变化外，还有法律对生产力具有主观能动性的一面。忽视法律对于生产力发展的积极作用，必然使生产力的发展丧失一种本来可以依托的动力和机能［2］(P29)。西部大开发是在经济市场化、政治民主化和国家法治化的进程中被提上议事日程的。西部大开发和社会生产力发展的法治背景，使得西部大开发和社会生产力的发展必然仰赖于法治，并以法治作为其获得成功的重要途径、保障和基本内容，西部社会生产力发展步伐的加快，也必然包含着西部法治化进程的加快。国家要通过立法将西部大开发的战略转化、提升为一项基本法律，譬如可以定名为《中华人民共和国西部开发法》或《中华人民共和国西部振兴法》。这样做可以顺理成章地将西部大开发的范围、原则和指导思想，国家及地方在西部大开发中的基本权利与义务，西部地区地方政府在开发中应有的自主权，西部地区依法应享有的优惠政策(这些政策经过实践证明是正确的，也必须上升到法律规范的层次)，在开发过程中对少数民族利益的特殊保护和对西部生态环境的专门保护等，用国家法律规范形式固定下来，使其具有稳定性和法律的权威性。对西部地区依法开发，首先要转变观念，切实做到依法行政，尊重和保护市场主体的权利，健全和完善投资项目的决策和实施程序，摆正政府与市场的关系，加强对权力滥用的监督，防止在大开过程中再度滋生腐败。同时要提高司法人员素质和司法工作质量，公正执法，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，为西部大开发营造良好的法治环境。要加强民族自治地方立法机构的立法工作。民族自治地方如何利用宪法和法律所赋予的自治权优势，结合本民族地区的实际，积极主动地迎接西部大开发，建立和完善民族地区的法规、规章，为西部大开发战略在本民族地区的实施提供法律保障，确实是迫在眉睫的一项工作。民族立法是我国社会主义法律体系的重要组成部分，为了全面贯彻落实新修改的《民族区域自治法》，加快民族地区经济社会发展步伐，必须针对民族自治地方立法滞后的实际，3提高民族自治地方立法的数量与质量。概括地说，我国民族自治地方立法工作存在的主要问题是：“变通”多而立法少；立法方向单一，内容较为简单；立法规定原则化，缺乏可操作性；立法技术落后，缺乏规范性。针对这种现实状况，西部地区应在总结经验教训的基础上，逐步建立起中央与地方、地方与自治区域多层次的立法体制，严格执行《中华人民共和国立法法》规定的立法程序，增强民族自治地方立法的规范性和可操作性，正确理顺因地立法与法制统一的关系，使民族自治地方的立法与国家制定的法律法规相得益彰，并能保证满足民族自治地方经济社会发展的实际需要。由于市场经济是商品经济高度发展的产物，商品经济又是民族经济发展不可逾越的阶段，因而社会主义市场经济是民族地区经济发展的必由之路。这就需要在地方立法工作中，考虑少数民族地区市场经济法律体系的建立和完善。少数民族地区市场经济法律体系的有机构成起码必须考虑到如下内容：(1)经济制度方面的法律规定(主要是把国家对民族地区的有关经济政策、方针、计划用法律的形式固定下来)；(2)有关民族地区农林牧副渔等方面的法律规定；(3)西部开发中国家政策赋予的基础设施建设方面的法律规定；(4)《民族区域自治法》及相关法律法规赋予的有关资源开发及对民族地区补偿方面的法律规定；(5)《民族区域自治法》赋予的关于发达地区、东中部地区对少数民族地区对口支援方面的法律规定；(6)有关民族地区生态环境保护以及“退耕还林还草”方面的法律规定；(7)《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》等法规赋予的民族地区边境贸易方面的法律规定；(8)《民族区域自治法》及相关法律赋予的民族地区财政、金融、税收、信贷等方面的特殊规定；(9)有关民族地区科技发展方面的法律规定；(10)有关民族地区社会保障方面的法律规定。西部民族自治地方立法机关要充分行使立法自治权，制定相关单行条例以及规定、办法、规则等，主动强化和消弭地域劣势和经济劣势，鼓励经济开发和协作，避免在开放开发过程中，或者在经济交往中出现地方保护主义或地方民族主义等不良倾向，以法保障西部大开发的顺利、有效开展。国外落后地区开发立法的经验值得借鉴。良好的法治环境是资本主义生产力和生产关系高度发展的重要前提。曾被恩格斯称为“典型的资产阶级社会的法典”的《拿破仑法典》，确立的市场经济的三大原则，不仅对法国资本主义市场经济的发展起到了极为重要的作用，而且对整个西方经济的发展都产生了深远的影响。从西方发达国家对其落后地区进行开发的经验看，良好的法治环境是开发取得成功的首要条件。譬如，美国在开发西部地区时就制定了《西部开发法》、《土地再开发法》等；日本在开发落后地区时，也先后制定了《北海道开发法》、《欠发达地区工业开发促进法》、《产业再配置促进法》等法律。正是在这些法律法规的保障下，才使得美国西部和日本北海道地区，从最不发达的地区发展成为现代化的地区。美国政府对田纳西流域的综合开发有口皆碑，而对阿巴拉契亚地区的开发却鲜为人知。阿巴拉契亚位于美国东部，以阿巴拉契亚山脉而得名，面积50万平方公里，人口2000万，包括13个州397个县。它以煤炭资源丰富和交通闭塞、经济落后闻名美国，成为战后美国政府“向贫困宣战”的首选目标。1960年肯尼迪竞选总统时深入乡村调查，1963年成立“总统阿巴拉契亚地区委员会”，拟订开发方案；1965年约翰逊政府敦促国会制定了《阿巴拉契亚地区开发法》，自后通过近20年的依法开发，彻底改变了该地区的落后面貌。它山之石，可以攻玉。在我国走向法治化道路的大背景之下，西部大开发的当务之急是加快相关立法，从制度供给上消除束缚西部生产力发展的制度性障碍，培育西部创新主体和开拓进取精神，释放西部潜在的资源优势，尽快提高西部资源转换能力和资源配置效率，用有效的法律和制度安排，去推动西部经济和社会生产力的发展。西部大开发战略任务的实现，也迫切需要我们将法律和制度安排上升为西部地区主要的社会调控规范。二西部大开发要坚持可持续发展法。国外落后地区成功开发的另一个经验，是在20世纪460年代美国加强了对开发地区及可持续发展的立法。譬如，在制定《鼓励西部植树法》、《沙漠土地法》等法律的基础上，又相继制定了《地区再开发法》、《加速公共工程法》、《公共工程与经济发展法》等一系列重要的法律法规，取得了显著的经济和社会持续发展的效果。从我国西部面临的人与自然关系的实际情况出发，制定和执行西部大开发战略，必须坚持可持续发展的立法精神。经过建国50多年的发展，西部经济已经有了一定的基础，但西部产业基础仍相当落后，产业结构具有明显的资源型、初级化特征，产品技术含量低；西部经济发展“二元”经济模式突出，一部分大中城市市场化水平较高，经济发展较快，而大多数少数民族聚居地区经济发展缓慢，有的还未能解决温饱问题，人口自然增长率居高不下，使得