完善社会保障制度健全扩大内需的长效机制

完善社会保障制度健全扩大内需的长效机制受国际金融危机的冲击，外需持续低迷，去年下半年以来我国经济发展面临了较多的不确定性，经济下行风险加大。为此，我国政府出台了旨在刺激投资、启动消费，扩大国内需求的一揽子政策措施。然而，从近些年的情况来看，启动消费、扩大内需面临着不小的困难：我国最终消费率持续走低，由2000年的62.3％下降到2008年的50％以下，消费支出对经济增长的贡献率近几年均不超过40％。影响消费需求的因素很多，其中，社会保障体系发展滞后和居民对社会保障预期的不确定，是制约当前消费需求增长的一个重要原因。研究我国社会保障体系现存的问题与不足，进而改革我国社会保障制度，加快建立健全具有中国特色的社会保障体系，这不仅是当前“扩内需、保增长”的前提条件之一，也是“调结构、惠民生”、贯彻落实科学发展观的重要内容。一、社会保障对扩大内需的作用和意义社会保障是社会的安全网和稳定器，不仅是经济发展到一定阶段社会进步的必然产物，同时也是提高社会有效需求、促进经济增长的重要推动力。完善的社会保障体系对于应对危机、扩大内需、保持经济平稳较快发展具有重要的作用和意义。首先，社会保障对经济社会发展具有自动稳定器的功能。当经济步入下行周期时，社会保障能有效减缓危机对消费的负面冲击。经济不景气时，失业或收入下降的人群会比经济景气时显著增多，此时，如果有比较完善的失业保险和最低生活保障机制，政府在社会保障方面的支出将会相应提高，通过加大转移支付力度使居民消费能够保持在一个比较稳定的水平上——不会因为失业或收入下降而使消费需求显著降低，从而缓解国内有效需求不足带来的冲击。其次，社会保障可以改善居民对未来的预期。健全的社会保障体系可以降低未来收入和支出的不确定性。一方面，社会保障待遇形成居民当期收入的一部分，直接提高其收入和消费水平；另一方面，完善的社会保障体系有助于改善居民对未来支出的预期，增强居民即期消费的信心，使广大居民能放心大胆地减少预防性储蓄，增加即期消费，因而对居民消费提升具有积极意义。第三，社会保障带来的转移支付能调节居民间收入差距，从而提高居民整体消费水平。根据消费经济学的有关理论，边际消费倾向随着收入的增加而降低，中低收入人群的边际消费倾向较高，而高收入人群的边际消费倾向较低。社会保障具有收入再分配的功能，通过转移支付能够在一定程度上降低居民间收入差距，增加中低收入者的收入水平，从而提高居民整体消费意愿和能力，这对于稳定社会和促进经济增长都具有积极作用。第四，社会保障的全覆盖能够统筹城乡发展并有效推动城镇化进程。在城乡二元经济结构中，由于身份上的差别，农村居民要想成为城镇居民面临较高的进入壁垒，一定程度上阻碍了城镇化的进程。如果建立一个能够平等覆盖全民的社保体系，将失地农民和进城农民工全部纳入进来，那么农村居民在城镇安家落户的成本将会大大降低，这就能有力推动农村剩余劳动力向城镇的转移，推动我国城镇化进程。农村居民与城镇居民享受同等的社会保障待遇，也有利于通过“城乡统筹”来逐步缩小城乡差距，转变二元经济结构，促进社会主义新农村建设，最终实现城乡同步发展。第五，完善的社会保障体系有助于促进劳动力的自由流动。当前我国劳动力跨部门、跨地域流动的一个主要障碍就是社会保障关系难以实现异地间的转移接续，这不仅提高了劳动力市场的交易成本，同时也限制了劳动力资源的优化配置，制约了生产力的提高和经济发展方式的转变。因此，建立一个完善的社会保障体系，将有助于建立全国统一的劳动力市场体系，推动劳动力市场效率提升和经济发展方式的转变，健全扩大内需的长效机制。二、当前我国社会保障体系存在的主要问题与不足从党的十六大把“建立比较健全的社会保障体系作为全面建设小康社会的重要内容”以来，我国积极推进各项制度建设，社保体系框架已基本形成，各界对加强社保建设力度日益达成共识。不过，与满足城乡居民的社会保障需求、构建和谐社会的要求相比，与促进消费、扩大内需的目标相比，我国现行的社保体系还存在一些问题与不足。一是覆盖面仍然有限，尚不能有效改善居民对未来的预期。截至2008年底，全国城镇基本养老保险覆盖2.19亿人，农民工参保人数0.18亿，农村参保人数0.52亿，按全国劳动人口7.7亿人计算，覆盖率仅为31％，农民工的覆盖率只有17％左右；医疗保险稍好一些，参加城镇基本医疗保险3.17亿人，覆盖率为41.2％。相比之下，失业、工伤和生育保险的覆盖面更为狭小，其覆盖人口数分别仅为1.24亿人、1.38亿人和9181万人以上数据引自：郑秉文，“扩大社保制度覆盖范围：国际经验与教训”，《红旗》，2009年4月。。此外，覆盖率不高与保障水平偏低同时并存，以医疗保险为例，虽然已经设计出能够覆盖所有人群的制度，但新推行的无论是新农合还是城镇职工基本医疗保险，报销比例太低，难以实际缓解“看病贵”的难题。因此，对我国居民而言，由于普遍缺乏可靠的医疗、养老、失业及最低生活保障等社会保障机制，许多本应由社会保障来支付的费用一直由个人负担，不仅直接挤占了可支配收入，也导致居民对未来的支出预期比较悲观，有钱也不敢用来进行即期消费，不断强化预防性储蓄，阻碍了消费需求的扩大。二是社会保障的互济性和公平性不够，不能充分发挥调节收入差距、提高居民整体消费倾向的作用。社会保障的一个重要特点就是要通过转移支付实现国民收入的再分配，在全社会范围内体现互济性和公平性。从当前我国社会保障制度运作来看，城镇社会保障体系已经建立并逐步得到完善，而农村社会保障依然处在一种依靠家庭保障、土地保障及国家救济的低水平上。占总人口近70％的农民，只享有社会保障支出的10％左右，而占总人口30％的城镇居民，却占到社会保障费用的90％。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上以上数据引自：陈家飞，“关于中国农村社会保障体系建设的思考”，《社会转型与大都市治理》，2008年11月。。这种城乡差别明显的社会保障制度，不利于缩小城乡收入差距和消费差距，很大程度上制约了农村消费市场的启动。三是社保资金运作存在诸多问题，不能减轻居民扩大即期消费的后顾之忧。以养老保险为例，我国实行社会统筹与个人账户相结合的制度，然而实际操作中，由于庞大历史债务的存在，社会统筹部分根本不足以支付离退休人员的养老金，“挪用”个人账户基金填补养老金支付空缺的现象普遍存在，导致个人账户一直空账运行。此外，加上资本市场尚不完善，缺乏资金保值、增值的有效机制，养老基金的使用、投资、运营效率比较低下。同样的问题也考验着医疗保障体系。社保资金的巨大缺口和运作的低效率必然带来支付范围有限和支付水平不高，不足以满足居民参保的需要，居民即使参加了社会保障也难以有效扩大即期消费支出。四是社保统筹层次低、转移接续困难重重，阻碍了劳动力的合理流动和城镇化进程。当前，参保者在工作地点发生变动时不能带走社保账户中的社会统筹部分；而对于流入地而言，如果要为流入的参保者接续社保，即意味着要为其缴纳社会统筹部分的资金，因而流入地缺乏接续参保者社保的动力。这一局面的后果是各地方在社保问题上各自为政，不仅因此限制了劳动力的充分自由流动，降低了劳动力资源的配置水平，也在很大程度上制约了农村居民在城镇安家落户，妨碍了我国城镇化进程。三、制约我国社会保障体系发展的制度性原因当前对我国社会保障体系的完善形成制约的，既有历史遗留因素，也有社会文化习俗的影响，不过最主要的还是一些制度性原因。(一)政府职能转变尚未到位尽管我国政府已经提出要把“社会管理和公共服务”的职能放在更加重要的位置，但具体到社会保障体系的建设过程中，政府职能缺位的现象依然比较突出。一方面，在财政投入上，近年来我国社会保障支出占财政总支出的比例只有11％左右，而国外主要国家如加拿大为39％，日本为37％，澳大利亚为35％以上数据引自：张映芹，“经济转型时期中国社会保障转制成本的化解途径”，《思想战线》,2009年第1期。；同时，我国社会保障支出增长对财政支出增长的弹性系数有下降的趋势，说明在财政支出增加的情况下，我国每年社会保障支出的增加却相对较少，政府新增财政支出大多用于经济建设而非社会保障等公共领域。另一方面，在相关法制建设上，我国现有的社会保障立法层次较低，还没有一部专门调整社会保障关系的基本法律；作为社会保障制度核心内容的《社会保险法》尚在审议阶段；社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理也没有相应的法律规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；国家立法滞后，地方立法分散，社会保障工作在许多方面无法可依，自然难以有效开展。(二)城乡二元结构使我国社保体系出现“碎片化”碎片化，指社保体系缺乏统一的参保资格、参保待遇和管理机构，以行业、企业或地域为基础设计不同的社保制度。我国现行的社会保障体系很大程度上脱胎于我国的劳动就业体制，与户籍制度也有着千丝万缕的联系。而我国的劳动就业体制和户籍制度，又人为强化了客观存在的城乡二元经济结构。反映在社会保障制度安排上，就是城镇社保制度与农村社保制度的完全隔离，农民工的社会保障安排则夹在中间两头不讨好。即使均为城镇居民，由于就业身份的不同，国有部门的职工与非国有部门或灵活就业人员的社保安排也不尽相同。总体而言，城乡二元结构甚至多元结构使我国社会保障体系出现了某种程度的“碎片化”——不同身份属性的参保人员参加不同的社会保障制度安排，导致部分人员参保积极性不高、社保覆盖面难以扩大，难以实现社会保障的互济性和公平性。(三)社会保障体系的管理过于分散化我国现行的社会保障由于统筹层次较低，在管理上仍具有明显的分散化、多元化特征。在“分灶吃饭”的财政体制下，地区间利益分割比较严重，因而社保政策的统筹与衔接尚存在较大问题，最突出的表现就是造成社保关系在地区间转移存在较大障碍。社会统筹部分无法带出，流入地也不愿承受新增负担，比较明显的是经济发达地区不愿意接收经济不发达地区转来的社会保险关系，为此设定了重重门槛，在很大程度上制约了劳动力的自由流动。同时，多元化的管理体制也形成了部门分割、地区分割、城乡分割及不同所有制分割的局面，严重影响了社保资金的统筹能力，既难以确保资金的安全性和管理的规范化，也难以有效发挥社保资金的互济性，实现更加公平的全社会范围内转移支付。(四)社保资金管理体制存在明显漏洞一是现行的社保资金缴费模式缺乏有效的法律保障，刚性不足，因而造成资金征集率低，欠费现象严重；二是社保基金在转轨过程中的成本分担不明确，在社会统筹资金与个人账户基金混账运作的情况下，一旦社会统筹资金面临支付困境，必然导致个人账户的提前透支和空账运转；三是社保基金的行政管理、投资营运与监管三位一体，难以形成高效的营运机制和监管约束机制，基金无法做到专款专用，制约了社会保障作用的发挥。四、通过完善社保制度扩大内需的政策建议当前，要进一步发挥社会保障对扩大内需的积极作用，建立长效机制，我们可以从以下五个方面着手，对我国现行社会保障体系进行制度上的改革和完善。(一)明确和强化政府职能，改善居民的社保预期社会保障所具有的公共产品的属性及其社会基本安全网的特性，决定了它只能由政府来提供；而且，也只有树立政府在社会保障领域的主导地位，明确其“最终保险人”的角色，才能真正改善广大居民对未来的预期。一是进一步强化各级政府公共服务的职能，根据经济发展水平和各方面承受能力，提高各级政府财政用于社会保障支出的比重，逐步形成与经济发展水平相适应的社会保障待遇调整机制，尤其要加大对农村地区和中低收入者社会保障的倾斜力度，从而提高农民和中低收入者的收入和消费能力。二是要加快制定和完善社会保障法律法规，增强社会保障的强制性、规范性和稳定性，争取尽早构建起有中国特色的基本社会保障法律体系框架，将所有社保事务全部纳入法制轨道，切实维护人民群众的社会保障权益。三是明确政府对社保资金历史债务和转型成本的“兜底”职责，坚定广大居民对未来“老有所养”、“病有所医”的信心。(二)扩大社会保障覆盖面，完善国民收入再分配机制要充分发挥社保的转移支付作用、缩小居民收入差距，首先就必须扩大社会保障的覆盖面，尽可能将所有社会成员纳入社保体系。国情决定了当前