金融业组织形式变迁与金融监管体系选择：全球视角与比较分析

货币金融评论2008年第6期金融业组织形式变迁与金融监管体系选择：全球视角与比较分析∗陈雨露马勇（中国人民大学财政金融政策研究中心，中国人民银行成都分行）摘要：本文以全球范围内的金融监管体系基本框架为基础，对金融业组织形式变迁（从分业走向混业）过程中的监管模式变迁及发展趋势进行了全面的对比分析。结果表明，伴随着混业经营的发展，当前全球范围内主要国家和经济体的监管变革呈现出越来越明显的一体化特征，从分业监管框架发展至统一（综合）的监管框架逐渐成为大势所趋。一、全球金融监管体系的基本框架：模式分类与效力对比著名金融经济学家、伦敦经济学院教授、英格兰银行货币政策委员会的Goodhart（1998）认为，金融监管结构模式可依据三个不同的准则设立：一个是根据金融机构的特点；另一个是根据金融机构的业务功能；第三个是根据监管目标。由于国情各有不同，世界各国金融监管体制在具体形式上也呈现出多样化特征。目前，理论文献大多将金融监管体制概括为三种模式：基于金融部门观点的“机构型监管”、基于金融功能观点的“功能型监管”和基于金融监管目标的“目标型监管”。（1）机构型监管：高度专业化模式机构型监管（institutionalregulationandsupervision），又称“部门监管”（regulationandsupervisionbysector），主要是按照被监管者（即金融机构）的类型设立监管机构，不同的监管者分别监管各自领域的金融机构，互不交叉，某一类型金融机构的监管者无权监管其它类型的金融机构。这种监管模式体现了“人盯人”思想，其特点是监管高度专业化，易全面了解被监管者的整体状况。由于专业监管机构负责不同的监管领域，职责明确，分工细致，从而有利于达到监管目标，提高监管效率。从金融监管的发展历程来看，各国金融监管体制基本上是基于机构监管原则而设立的。典型的机构型监管模式见下图1。∗本研究得到教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“现代金融体系下银行混业经营的风险与监管体系”（05JJD970027）资助。1金融业组织形式变迁与金融监管体系选择：全球视角与比较分析银行监管者证券监管者保险监管者审慎监管消费(投资)者保护审慎监管审慎监管银行证券公司保险公司●存款业务●证券业务●保险业务●存款业务●证券业务●保险业务消费(投资)者保护者保护消费(投资)●保险业务●证券业务●存款业务图1机构型监管模式一般而言，当金融结构比较简单，或者金融结构本身被严格划定的时候，按照分业监管建立以来的机构型监管模式，对于防范金融风险、提高金融效率有一定积极意义。机构型监管基于对不同类型金融机构的性质差别认识，致力于单个机构的具体状况，避免了重复监管，同时也成为审慎监管模式的重要选择。但是，当金融结构趋于复杂，金融机构的功能边界逐渐模糊，金融创新和金融衍生产品大量出现的时候，机构型监管模式的有效性前提也受到了侵蚀：由于“金融百货公司”的出现，使得整个金融体系的联系，由以前主要的、关键的宏观层面，拓展到一个更为深入的微观层面：证券公司、银行和保险公司，除了受到宏观因素的共同影响之外，还将受到自身内部因素的影响。实际上，在进入混业经营时代以后，分业监管模式的缺点也逐渐暴露出来：第一，多重监管机构之间难于协调，可能引起“监管套利”（supervisoryarbitrage，即被监管对象利用“监管真空”逃避监管），若设立多重目标或不透明的目标，容易产生分歧，使被监管对象难于理解和服从；第二，由于每一个机构监管者都要对其监管对象所从事的众多业务进行监管，它就必须针对每一类金融业务（银行、证券和保险业务）分别制定并实施监管规则，这对社会资源而言是一种浪费（Goodhart，1998）；第三，当各金融机构提供类似的金融服务和产品时，如果受不同监管者的管辖，那么潜在的监管程度及相关服从成本就可能存在很大差别，这将导致某些金融机构在获得“制度补贴”的同时，另一些金融机构面临越来越低的利润边际。从这个意义上讲，机构型监管可能难以解决金融机构之间的公平竞争问题。（2）功能型监管：动态适应性模式所谓功能型监管（functionalregulationandsupervision），即基于金融机构的基本功能而设立监管机构：凡是同一业务活动，不管由谁来做，均归一个监管机构监管。功能型金融监管的概念主要源于金融体系的“功能观点”学说。Merton&Bodie（1993）曾指出，金融体系的功能主要包括清算和支付结算功能、聚集和分配资源的功能、在不同时空之间转移资源的功能、管理配置风险的功能、传递信息的功能以及解决激励问题的功能，而金融功能比金2金融业组织形式变迁与金融监管体系选择：全球视角与比较分析融机构更具稳定性，因此，对金融功能的考量应优于组织结构。总的来说，功能型监管将分散于不同机构的同一业务由同一机构监管，能够节约监管资源，适合金融混业经营背景下的监管体系选择。典型的功能型监管模式见图2。中央银行保险监管者证券监管者银行监管者清算业务支付系统业务存款业务证券业务保险业务银行证券公司保险公司银行证券公司保险公司银行证券公司保险公司银行证券公司保险公司图2功能型监管模式根据Merton&Bodie（1993），基于功能观点的金融监管体系比基于机构观点的金融监管体系更便捷有效。这主要是基于以下几个方面的考虑：（1）稳定性。交易技术的发展和交易成本的降低推动了金融市场的发展，尽管创新性的金融产品种类繁多，但从功能的角度看却具有相当的同质性和稳定性，因此，基于功能观的监管政策的制定与执行将更加稳定有效。（2）预见性。功能观点着重于预测未来实现中介功能的组织结构，而不是试图保护现有的机构形式，因而政府可以基于这些预测设计相应的监管方案，使监管机制更具灵活性。此外，从功能的角度从事监管，有利于促进金融机构组织进行必要的变革。当然，功能型监管作为一种理论模式尚仍处于探索阶段，现实当中也很难找到完全与之相对应的案例（OECD，2002）。Goodhart（1998）等指出，在纯粹的功能型监管体制下，各监管机构很难对金融机构的整体情况有一个全面准确的认识，尤其是金融机构的整体管理水平、风险水平和清偿能力，这将对金融系统的稳定性产生负面影响。伴随功能型监管的另一个问题涉及监管成本的增加。Giorgio&Noia（2001）认为，业务多样化的金融集团可能面临多个以业务为界线的专业部门的监管，而且随着金融机构的功能增加，它所面临的监管者也越多，监管成本也会相应增加。还有部分学者指出，由于机构有扩张的内在冲动以及代理问题的广泛存在，功能观点可能导致一定程度的过度监管（监管滥用）及监管套利：一方面，监管部门依据功能观点，试图扩大其监管的范围，将许多原本不属于自己监管的机构和业务划归自己名下；另一方面，各金融机构则以功能观点为依据，力图使自己向监管较松、限制较少的领域靠拢，以尽量减少政府的监管和干预（Jackson，1999）。（3）目标型监管：“第三条道路”为了避免机构型监管和功能型监管的种种不足，Taylor（1995）和Goodhart等（1998）3金融业组织形式变迁与金融监管体系选择：全球视角与比较分析提出了依据金融监管目标（regulationandsupervisionbyobjectives）设计监管体制的思路。根据这种思路，设立监管结构的最终评判标准应当是这种监管模式在实现监管目标方面体现的效率性和有效性，因此，应当根据监管目标设立监管结构（Goodhart等，1998）。目标型监管的支持者提出的理由主要包括：第一，只有将监管目标明确定义，并将实现监管目标的责任明确地委托给监管机构，监管才可能有效进行，也才能讨论监管责任制的有效性和透明度；第二，当各监管目标之间产生冲突时，需要找到冲突解决办法，只有当监管机构明确各自的监管目标时，才有可能产生明确的内部控制重点；第三，批发和零售金融业务之间的本质差异客观上要求采用不同的监管方法，单一监管机构虽然也可以通过内部监管分工解决这个问题，但会增加内部交易成本，而让不同的监管机构分别监管批发和零售金融业务似乎是更有效率的选择；第四，对审慎、系统风险、商业行为等方面的监管，涉及到不同监管方法和文化的一致性问题，单一监管机构能否有效地解决这些问题尚不清楚。正是由于上述原因，Goodhart等认为，监管体制应该以监管目标为基础，一个可能的模式是建立这样一个包括下述结构的监管体系：系统风险监管机构、审慎监管机构、零售金融业商业行为监管机构、批发金融业行为监管机构、若干自律组织和竞争监督机构（1998）。因此，金融监管体制的最佳评价标准，应当是这种监管模式在实现监管目标方面所体现出的效率性和有效性。A、Taylor的“双峰式”金融监管体制Taylor提出的“双峰式”（TwinPeaks）金融监管模式认为，金融监管的目标主要有两个：一是针对系统性风险进行审慎监管，维护金融机构的安全和金融体系的稳定，防止系统性的金融危机；二是针对金融机构的机会主义行为进行合规性监管，防止欺诈行为，保护中小消费者和投资者的合法利益。典型的“双峰式”监管体制见下图3。金融稳定委员会/审慎金融监管者消费者保护委员会/市场合规监管者审慎监管合规监管/消费(投资)者保护银行证券公司保险公司银行证券公司保险公司图3“双峰式”监管体制沿着金融功能学说，Taylor认为，金融业内部的业务区别已经变得越来越无关紧要，强调传统的区别只会导致不同管辖权下金融机构之间的竞争“非中性”。为了防止潜在的金融系统性风险，Taylor建议成立一个独立的针对金融领域的系统性风险进行审慎监管的“金融稳定委员会”（FinancialStabilityCommission），面向所有可能引发系统危机的金融机构加强4金融业组织形式变迁与金融监管体系选择：全球视角与比较分析审慎性监管，保证金融体系的安全①。Taylor的主张得到了1998年澳大利亚金融监管体制改革的回应，当时澳大利亚的金融监管改革在很大程度上就是沿着“双峰论”的思路进行的（Carmichael，1999）。B、Goodhart的“矩阵式”金融监管体制同样是根据不同的监管目标，Goodhart等显然更加重视为Taylor模式所忽略的金融机构之间的差异性，并在此基础上提出了“矩阵式”（Matrix）监管体制（1998）。这一体制考虑了银行在金融体系中的特殊地位，作出了系统监管者和审慎监管者的区分，以防止金融风险外溢；同时，这一体制还区分了金融批发业务与零售业务，以减轻信息不对称及委托代理问题产生的种种问题。从机构设计来看，Goodhart模式具体包括六个监管部门：独立的针对存贷金融机构系统性风险的系统监管者、独立的针对证券和保险公司以及其它非银行金融机构维持持续经营的审慎监管者、独立的针对批发金融业务的合规监管者、独立的针对零售金融业务的合规监管者、交易所的自我监管和保证公平竞争性的监管部门。典型的“矩阵式”金融监管体制见下表1。表1“矩阵式”金融监管体制合规监管系统监管者审慎监管者批发业务零售业务交易监管者银行√√√√建筑协会√√√√信贷协会√√一般保险√√√√人寿保险√√基金管理√√√√单位信托√√√√养老基金√√√金融咨询√√货币与外汇经纪商√√证券经济商√√√金融互助协会√√资料来源：Goodhart等（1998）。当然，“矩阵式”金融监管体制也并非一劳永逸的模式选择。在“矩阵式”金融监管体制下，依然存在重复和交叉监管问题，这可能增加监管的服从成本；另一方面，该模式需要协调各金融监管机构之间的行为，并对不同目标进行权衡，而这意味着金融监管的体制成本将会相应增加。从机构型监管体制到功能型监管体制，再到目标型监管体制，三种有关金融监管体制安排的理论模式既是对多年来金融业经营形式变迁作出的回应，同时也是金融学理论发展在①Taylor同时还建议成立一个独立的针对金融机构机会主义行为进行合规监管的“消费者保护委员会”(ConsumerProtectionCommission)，原因如前所述。5金融业组织形式变迁与金融监管体系选择：全球视角与比较分析金融监