金融改革与财政改革对总体经济的影响(1)

1金融改革與財政改革對總體經濟的影響台大經濟系教授許振明2004年4月2第一章金融及財政結構問題第一節當前金融結構問題一、逾放比攀升問題台灣銀行業之逾期放款及不良資產(NPLs)問題已持續蠻長一段時間。自從1998年第3季本土性金融危機以來，本國銀行(不包括外商銀行及基層金融機構)逾放比率突破百分之四以後就從未降至此一水準以下。3二、銀行信用緊縮由於銀行背負鉅額逾放款，打消呆帳壓力已使銀行放款態度趨於謹慎，傳統產業因此雪上加霜，經濟景氣更見低落，企業投資意願愈形降低。自此銀行逾期放款問題與經濟不景氣形成惡性循環之環結。主要金融機構放款與投資年增率一路下滑，在1999年8月降至5﹪以下，尤其當2000年10月核四案爭議之時，年增率尚有4.14﹪的水準，但自事件發生之後就未曾回升過，甚至在2001年9月轉變為負成長0.6﹪，直到2002年12月仍處於負成長狀態，進而產生信用緊縮的疑慮。4三、資本適足率偏低由於我國金融機構逾放問題日益嚴重，且銀行之逾放款必須以資本來打銷，因此逾放款攀升，相對銀行資本淨值亦潛在減少。根據國際清算銀行(BIS)規定，資本占資產比率不能低於8%，以目前多家銀行資本適足率低於10%來看，已潛在無法滿足國際清算銀行要求，使得國際信用評等機構調降我國信用等級。5四、銀行家數過多，造成過度競爭問題國內各類金融機構總、分行家數已由1990年的3,955家增至2002年12月底的6,310家，家數成長近59.54%。而國內公民營銀行(不含基層農漁會與信用合作社)總行數也由1990年的24家增至2002年12月底的52家，家數成長高達116%。加上政府核准信託投資公司、大型信用合作社及中小企業銀行可改制為商業銀行，致使金融機構呈快速成長。然由於本國銀行同質性過高，新型金融業務未同步成長，導致過多金融機構競逐既有金融市場，形成銀行過度競爭現象。6五、獲利能力不足，缺乏創新在新種業務及金融創新不足下，金融機構營運績效不僅受制於傳統產業、股市及房市不景氣、資金外移、及金融同業惡性競爭搶食日益縮小的金融大餅等因素影響，同時亦因國內直接金融蓬勃發展，致1997年第3季亞洲金融風暴，以及1998年地雷股效應引發的本土性金融風暴後，本國銀行獲利能力大幅滑落。7第二節當前財政結構問題一、中央政府收支差距擴大(一)精省後省府債務移撥中央(二)租稅減免項目過多侵蝕稅基(三)景氣下滑導致稅收減少(四)政府支出持續增加(五)政治及社會環境不能接受增稅政策8二、地方財政日益困難，要求增加分配統籌款與財政補助壓力近年來，由於經濟景氣趨緩，地方稅收隨之減少，加上政府組織調整，地方政府職能增加，地方財政亦日益困窘。以近三年度各級政府歲入、歲出狀況來看，直轄市及縣(市)政府實質收入占支出比例有下降之趨勢，各縣(市)政府，更因龐大的人事支出負擔，導致財政困難。9三、稅制未臻公平合理如現行所得稅法有關現役軍人及托兒所、幼稚園、國民中小學以下教職員薪資所得免稅規定，雖有其時代背景，但隨著時空的變遷，有違所得稅量能課稅及租稅公平原則，多年來各界迭有不同反映，取消其免稅規定，已是政府既定的政策。其次，我國遺產稅最高累進稅率達50%，高於綜合所得稅最高稅率40%，使擁有鉅額財產者負擔較重之遺產稅，有導致資金外移，影響國內投資之虞。此外，土地稅制亦存在的若干問題，現行土地稅制，除為執行土地政策外，亦兼具財政功能。長期以來，土地之公告地價及公告現值偏低，除導致地方政府稅收減少，也影響土地的使用效率。10四、未償債務餘額劇增，拖累財政(一)債務劇增的影響我國自1989年以後，政府因財政上逐漸出現「入不敷出」現象，因此對於融資性財源漸有倚賴。至1990年代，政府財政持續呈現赤字，債務之累積急劇上升，截至2002年止，中央政府累積債務未償餘額預算數已達2兆8,680億元。(二)債務餘額的合理比率我國中央政府債務未償餘額占國內生產毛額之比率截至2002年止為29.8%，相較於美國、日本、英國及新加坡等已開發國家，尚屬適中，惟其他國家之債務均係多年累積所造成，而我國則係近年急劇增加所致，因此有必要謀求相關之減緩措施。11第二章金融發展與經濟成長第一節1980年代以後台灣金融發展概況一、1980年代台灣開始金融自由化，包括利率自由化、外匯自由化、解除銀行業務管制及開放證券商設立等。二、1990年12月開放外國專業投資機構得以經證券主管之同意開放僑外外資直接投資證券；1995年2月全面取消外資投資總額限制後，投資個股的投資額限制也陸續放寬。1996年3月全面開放僑外資直接投資證券。12三、1991至1992年期間，政府核准16家新銀行設立並開始營運，同時也核准信託投資公司、大型信用合作社及中小企業銀行可申請改制為商業銀行，致使商業銀行家數倍增。四、2000年11月修正「銀行法」放寬銀行對金融相關事業轉投資的規定，同年12月並通過「金融機構合併法」容許銀行、保險與證券三行業做同業合併外，更進一步於2001年6月通過「金融控股公司法」，自同年11月開始實施。同時也積極研擬出「金融監督管理委員會組織法」等草案。13第二節金融改革與金融安全網一、繼民國2000年通過「金融機構合併法」與「銀行法部分條文修正案」後，政府將民國2002年訂為「金融改革年」，並將金融改革列為六大施政課題之一。於同年6月26、27日通過金融六法，包括「金融重建基金設置及管理條例」、「存款保險條例部分條文修正」、「營業稅法部分條文修正」、「金融控股公司法」、「票券金融管理法」、「保險法部分條文修正」。二、2002年5月，行政院復提出「挑戰二○○八：國家發展重點計劃」作為施政主軸。其計劃內容一方面在除弊，另一方面則在興利，前者包含三大改革，金融改革即為其中之一。14金融安全網涵蓋三個層次。一為有效安全之監督管理機制(safetyandsoundnesssupervision)，二為健全的存款保險機制，三為有效的金融機構退出機制(參閱White(2002))。本研究認為建立我國的金融安全網應包含下列四點：一、強化金融監督管理。二、健全存款保險機制。三、順暢金融重建基金運作。四、建立完善農業金融體系。15第四節金融體制的變化與貨幣政策之關係隨著金融體制之變化，總體經濟變數間亦起了相當程度的變化。我國國民所得的變動能引起貨幣供給的變動，具有因果關係；而貨幣供給的變動和國民所得的變動並無因果關係。我國過去7年來的貨幣政策過於被動(passive)，貨幣政策當局並未主動利用貨幣政策工具來提升我國國民所得。反而是因經濟的成長與國民所得的增加使貨幣需求增加，才被動的增加貨幣供給。16第三章金融改革及財政改革之內涵第一節金融改革目標及內容為因應我國經濟轉型及發展需要，建構具國際競爭力之金融環境，使我國金融體制與國際接軌，政府在2002年6月組成行政院金融改革專案小組，設立「銀行」、「保險」、「資本市場」、「基層金融」及「金融犯罪查緝」五個工作小組，研擬各項金融改革議題及具體改革建議，以營造優質之金融環境，提昇整體金融產業之競爭力。17一、銀行改革目標為因應國際金融發展趨勢及改善我國金融環境，並達成問題金融機構處理有效化、銀行經營效率化、金融監理健全化之目標，並在紀律化與自由化兼顧之原則下，政府除持續致力於金融改革外，未來並將以有效降低銀行逾期放款、加速處理問題金融機構，並使之退出市場、放寬金融業務、提高金融資產流動性及強化金融監督管理等方面為金融改革之重要課題，作為現階段積極推動乏工作，使我國金融體制與國際接軌，以營造優質之金融環境，及提昇整體金融產業之競爭力。18銀行具體改革內容為建構具國際競爭力之金融環境及管理機制，全面提升我國金融機構競爭力，擬訂「建構有效處理銀行逾期放款機制」、「加速處理問題金融機構」、「營造銀行有利經營環境」、「強化金融監督管理」等四項改革議題，及下列第1.1至1.16項具體改革議題：銀行改革議題1.1修正「行政院金融重建基金設置及管理條例」，擴大金融重建基金規模與用途。1.2採行有效措施，加速降低銀行逾期放款比率。1.3修正「銀行資產評估損失準備提列及逾期放款催收款呆帳處理辦法」有關銀行業逾期放款之定義、銀行業授信資產之分類，及依分類規定提列備抵呆帳之標準。1.4改進擔保品拍賣制度及公司重整、破產機制。1.5運用金融重建基金收購金融機構之不良債權，加速降低金融機構逾放比率，以改善整體金融機構之體質。1.6對於金融檢查調整後淨值為負之金融機構，加速處理使其退出市場，其資產負債缺口由金融重建基金彌平。1.7對於金融檢查調整後淨值為正，惟資本不足，無力增資，但有經營價值之金融機構，得由金融重建基金以特別股參與增資，使金融機構之資本適足率達百分之八規定及提高備抵呆帳覆蓋率(coverageratio)，必要時，並促成合併。1.8如期結束金融重建基金全額保障制度，貫徹存款保險限額保障機制。1.9擴大存款保險差別費率級距及於適當時機提高保費，並訂定我國存款保險賠款準備金之最低目標值，以累積存款保險基金。1.10加速公營銀行民營化，及加速出售已民營化銀行之公股股權。1.11鼓勵銀行金融創新，並簡化申請作業。1.12儘速完成資產證券化相關法規之訂定。1.13建立金融控股公司之金融子公司與非金融控股公司之金融機構間之公平競爭環境。1.14儘速完成「行政院金融監督管理委員會組織法」之立法。1.15強化銀行資本適足率不足之立即糾正措施。1.16配合新巴塞爾資本協定，修訂「銀行資本適足性管理辦法」。19二、保險改革目標當前保險市場現況，保險業國內成長已漸趨飽和，加以家數眾多競爭激烈，保險業經營日益艱難，外在總體經濟持續低迷，巨災頻仍，保險業投資獲利大受影響；國外再保險業承保額度及價格緊縮，更加深我保險業發展之困境。同時，近年來民眾對保險之認知及投保意願均顯著提高，保險業經營之安全性與穩健尤為重要，對提升保險業資本適足性之規範及其經營資訊透明化等監理措施，期待極高，因此如何重整我國保險市場，並營造公平合理之現代化保險環境，確保保險業之健全經營，保障保戶之權益，為保險永續發展之重要課題。再者，加入WTO之後保險產業已完全納入全球化之競爭環境中，如何在政策面上增強我國保險產業之國際競爭力，諸如費率自由化、產品多樣化、經營現代化等，應為保險改造上重要方向。20保險具體改革內容為建構具活潑力、競爭力之現代化保險市場，政府保險改革擬訂「營造保險業有利之經營環境」、「強化保險業之監督管理」、「建立預防保險業失卻清償能力及因應機制」等三項改革議題，及下列第2.1-2.17項具體改革議題：保險改革議題2.1研修保險商品審查制度，並建立產品創新激勵機制以落實快速簡便及創新。2.2研議開放保險業投資受益證券及公開發行公司採私募發行之股票。2.3放寬保險業資金運用並研修相關法規。2.4研議兩岸保險業務進一步往來交流。2.5有效解決保險業務員適用勞基法相關問題。並明定保險業為承做退休金業務之金融機構。2.6解決簡易型保險商品適用電子簽章法之法律問題。2.7建立務實可行之風險資本額制度、訂定監理行動指標及相關配套措施並定期檢討推動。2.8檢討與落實保險業簽證精算人員制度，積極培訓精算人員。2.9建立專責之費率釐算機構。並推動民間精算專業研究機構，辦理保險商品設計簽證業務。2.10推動保險業者及相關會計專業團體，參考先進國家研訂保險業財務會計準則。2.11修訂保險法規放寬準備金規範。2.12儘速解決特別準備金相關問題。2.13研訂擴大再保承保能量、加強再保市場監理之有效措施。2.14研議解決各種保險行銷通路寡占問題。2.15研議可協助壽險業者面對低利率環境之措施。2.16建立問題保險公司之分級處理機制。2.17研究安定基金可能不足之解決機制。21三、資本市場改革目標數十年來，在政府相關單位與市場參與者共同努力下，我國資本市場隨著經濟快速成長，在市場規模、法規制度及