金融犯罪为例金融犯罪为例金融犯罪为例金融犯罪为例

1台灣民主經驗與治理失靈台灣民主經驗與治理失靈台灣民主經驗與治理失靈台灣民主經驗與治理失靈：：：：金融犯罪為例金融犯罪為例金融犯罪為例金融犯罪為例作者作者作者作者：：：：廖坤榮廖坤榮廖坤榮廖坤榮職稱職稱職稱職稱：：：：政治學系教授兼系主任政治學系教授兼系主任政治學系教授兼系主任政治學系教授兼系主任服務單位服務單位服務單位服務單位：：：：國立中正大學國立中正大學國立中正大學國立中正大學通訊地址通訊地址通訊地址通訊地址：：：：621嘉義縣嘉義縣嘉義縣嘉義縣民雄鄉民雄鄉民雄鄉民雄鄉大學路大學路大學路大學路168號號號號電郵地址電郵地址電郵地址電郵地址：：：：[e-mail]電話電話電話電話：：：：[phone]台灣民主經驗與治理失靈台灣民主經驗與治理失靈台灣民主經驗與治理失靈台灣民主經驗與治理失靈：：：：金融犯罪為例金融犯罪為例金融犯罪為例金融犯罪為例DemocraticExperiencesinTaiwanandGovernanceFailure:AnanalysisofFinancialCrime:廖坤榮中正大學政治學系教授兼系主任通訊地址：621嘉義縣民雄鄉大學路168號中正大學政治系電話：[phone]傳真：[phone]E-Mail：[e-mail]3中文摘要中文摘要中文摘要中文摘要金融犯罪問題是當前各國政府共同面臨的政策議題，值得政治學界重視。自1980年代始，台灣陸續爆發重大金融犯罪案例，顯示出金融治理機制有問題，也反應了政府監理體制失靈。為何金融監理會失靈？究竟是法規不完備，抑或人謀不臧？還是科技進步所導致監理失靈？有何理論上的意涵？如何防止金融犯罪？這都是當前金融監理機關應重視的問題。從政府功能而言，金融犯罪也就是政府在金融部門的「不可治理性」（ungovernmentability）之具體展現，從企業組織而言，那是金融機構經營階層的道德危機（moralhazard）的結果，整體言之，則是政府治理失靈。本文基本假定認為，金融犯罪係源自「金融監理失靈」，金融監理失靈的根本原因是管監理機關「資訊」不足，何以政府管制機關無法掌握充足的資訊？。民主政治體制與資本主義可謂一體兩面，政府為顧及市場經濟，其管制範疇愈來愈小，政府的不可治理性愈來愈多，終導致治理失靈。果。4一一一一、、、、前言前言前言前言金融監督管理委員會（簡稱金管會）甫於2004年7月1日成立，7月15日立即對伯達案前後任兩家會計師事務所的四位簽證會計師給予兩年停業處分，此案在資本市場引起強烈震撼。金管會金檢局長李進誠又因涉及勁永禿鷹案而暫時停職。而涉及台中企銀70億元違法超貸冒貸的曾正仁，經最高法院判刑11年確定執行，第二天即逃到國外。因淘空華僑銀行53億元的新偕中負責人梁伯薰，於2003年3月28日判刑確定準備執行時，前一天即從容出境。近年，隨者大陸經濟發展快速，金融犯罪層出不窮，手法翻新，弊案金額一個比一個大，2005年初，中國大陸銀行業也陸續引爆內神通外鬼的金融舞弊案，其金額高達14億人民幣，至銀行員監守自盜案子不計其數1。義大利帕馬拉（Parmalat）金融弊案中，也發生了80億歐原虧空的事件。2002年，美國司法不成立「企業弊案特別查緝小組」，已經在四百多相關案件中起訴了九百多人，其中有五百多人遭起訴定罪（洪淑珍朱灼文2005:208-210），這些國內外之重大金融犯罪，顯示政府在金融部門的「不可治理性」（ungovernmentability）之具體展現，值得政治學界重視。金融犯罪也是社會中各項犯罪行為之一種，日前有關千面人王進展在「蠻牛飲料」下毒，企圖對該公司進行金錢勒索，警方根據道路上的監視系統，研判某一可疑車輛可能涉嫌，於是根據「車」的資訊追查可疑涉案「人」，最後成功破案，而破案的重要線索在於警方掌握到「關鍵資訊」。因而無論是社會治安、環境管制、金融監理等，「資訊」都與政府的「治理」效能有密切關係。根據美國聯邦存款保險公司於1985年的研究報告，發現銀行經營失敗案例中，以經營管理階層的舞弊及人謀不臧為最大原因（樓偉亮等1996:19-20），舞弊行為包括超貸、冒貸、偷盜庫存現金、及其他涉入高風險之違法放款等，最嚴重者莫若利用同謀以貸款方式竊取大量資金，或金融機構負責人利用其關係企業充做代理人或人頭戶，進行超額貸款，消息一經報章雜誌宣揚，及輿論之批評，引起存款大眾信心不足，大量存款被提領，造成流動性不足，嚴重者並導致金融擠兌，可見金融犯罪乃是「問題金融機構」產生的主要原因。近年來金融犯罪問題層出不窮，尤其爆發數起重大金融弊端，如果政府未能有效處理與控制，將釀成系統性的金融危機。政府監理金融機構的效能與政府能否確實掌握金融機構經營管理的「資訊」有密切關係，1997年亞洲金融危機，意味著這些身陷金融危機的國家，包括南韓、泰國、日本等，乃至於台灣的本土性金融危機等，都是政府金融治理失靈的現象，而金融治理失靈與監理機關（如：財政部、中央銀行、地方政府，以1中國大陸的金融犯罪與亞洲其他國家的金融犯罪行為不同，前者主要是以「政治力」為主，例如廣東南海前副市長梁福釗外逃事件，就是牽出40億貸款弊案，各種金融犯罪弊案，都是「權」與「錢」的交易，也是權力資本與金融資本交互關係的結果。後者是一種「親信資本主義」（cronycapitalism）的呈現。5及甫於2004年7月1日成立的金融監督管理委員會等）與金融機構間的「資訊不對稱」又有密切關係，政府金融監理效能與資訊的關係，值得公共行政科學研究者重視。近年台灣金融犯罪案例中，以「博達案」最為有名，博達董事長葉素菲涉嫌利用不實財務報表，掏空公司63億，葉素菲作案的手法橫跨國內外，連簽證的安侯建業、勤業眾信兩家會計師事務所，也沒有查出問題。博達公司被比喻為美國的安隆案，牽涉層面極廣，遍及大股東、會計師、投資銀行和政府管制機關。博達手法包括設立海外子公司、虛增應收帳款、美化盈餘，透過外國投資銀行（investmentbanks），進行財務操作。據檢調單位近期所得到的偵訊資料，博達案中，有1億8千萬美元就是利用財物操作，與金融機構串連，設計出認購ECB（可轉換公私債），經由非常規資金且是極為專業的交易手法套取公私資金2，依稀可見到帕馬拉手法的影子。其實博達案涉及金融、證券等監理機關未能在前幾年爆發地雷股個案（虛設股價、掏空公司與坑殺投資大眾）中記取教訓，博達案與其他國內外金融弊案一樣，都是典型的「金融監理」失靈所導致的金融犯罪重要案例。社會大眾憂心國際金融犯罪手法隨著全球化的腳步，敲敲進入台灣3。事實上，從1980年代始，台灣就陸續有金融弊案發生，其中最著名的是1982年亞洲信託、1984年華僑信託、1985年台北十信金融案件等，還有廣三集團負責人曾正仁掏空台中企銀70億，最後遭法院一審判刑11年，掏空華僑銀行53億的新偕中負責人梁柏薰等重大金融犯罪，都如出一轍。其實就制度面而言，現有法令規則皆完備，重要的還是在金融犯罪的預防與偵察缺乏充分資訊。自1980年代中，政府大力推動金融自由化、國際化之同時，重大金融弊案陸續發生，顯示政府的金融治理機制無法因應環境、科技的變遷，金融監理效能有其限制，其根本原因與「資訊未揭露」（informationundisclosure）也具有密切關係。金融商品發展快速，犯罪創新能力遠遠凌駕金融法紀的防範之上。本文所指的金融犯罪，係指以一般商業金融機構及基層金融機構經營管理者涉及違反金融相關法規，進行超貸、冒貸或其他違法放款行為，並經司法機關起訴者，雖然有些案件在司法訴訟程序當中，尚未三審定讞，但是確實已由司法機關偵辦當中的案件。另外，本文所指的金融機構含蓋銀行、信託投資公司、信用合作社、農漁會信用部等金融機構。事實上，從亞洲信託公司、台北第十信用合作社、國泰信託投資公司、華僑銀行、台中商銀、中興銀行、高雄企銀等問題金融機構，僅僅是台灣金融機構弊端中冰山之一角，另許多公營銀行或是官股占多數的民營銀行，如：台灣中小企銀、農民銀行、台開信託投資公司等，皆曾經歷2金融監督管理委員會於2004年7月15日，針對博達弊案前後兩任會計師事務所的四位簽證會計師，給予兩年停業處分，在會計師界以及資本市場造成強烈震撼效果，會計師公會咸認為處分太重，其實，博達弊案與先前發生的信用合作社、銀行等弊案有異曲同工之妙。3本文訪談金融犯罪防制多年的司法官指出，經濟、金融犯罪的罰則太輕，政府的金融治理機制趕不上金融自由化與國際化，導致金融治理失靈（訪談A1）。6過數次重大金融弊案，並導致逾放比高攀的危機，最後導致政府必須至少花費幾千億元，才填補這些銀行的淨值漏洞。到底台灣的金融機構的金融犯罪原因為何？金融犯罪型態又為何？有何學理上探討的意義？以及如何防制？當前的監理制度應如何修正以防止金融犯罪發生？這都是公共行政研究者不宜忽視的「金融治理」問題。本文大量引用檢調機關偵辦金融犯罪所收集到的資料以及司法判決資料，結合「代理人理論」架構，分析金融犯罪之過程與犯罪行為因果。二二二二、、、、台灣金融犯罪型態分析台灣金融犯罪型態分析台灣金融犯罪型態分析台灣金融犯罪型態分析金融犯罪與一般犯罪不同，金融犯罪較具專業性、隱匿性與複雜性，尤其是金融犯罪的追訴困難，民眾對金融犯罪的警覺性較低。自1970年始，台灣金融紀律出現嚴重的問題，1970年代，以基層金融弊端為主，自1980年代，商業銀行開始爆發嚴重的金融犯罪弊案。根據金融監督管理委員會銀行局所公布的資料顯示，國內金融機構的經營績效比外國銀行差，一般銀行又比基層金融較佳，為何有這種績效的差異性？表1的資料係近十年來移送司法檢調單位審理的金融犯罪案件，總共涉案人達1,283人，移送司法機管審理的案件也達258案，雖然獲判有罪者僅僅43人，定罪比例不高，但是已凸顯台灣金融紀律惡化的現象。表2係有關社會關切重大金融犯罪案例，其涉刑事案件之人次達101人，其中轟動一時的台中商銀案，涉案人曾正仁等31人共被判刑113年10月，平均每人判刑期為3.7年。表3基層金融犯罪資料顯示，共有177人涉及刑事案件，其涉案人刑期合計為220年4個月，共有基層金融機構人員涉案。這些金融犯罪資料顯示出金融治理機制有問題，也反應了政府監理體制失靈。為何金融監理會失靈？係因法規不完備？抑或人某不贜？還是科技進步所導致監理失靈？有何理論上的意涵？如何防止金融犯罪？這都是當前金融監理機關應重視的問題。從政府功能而言，金融犯罪也就是政府在金融部門的「不可治理性」（ungovernmentability）之具體展現。從企業組織而言，那是金融機構經營階層的道德危機（moralhazard）的結果，整體言之，則是政府治理失靈。觀之我國金融制度發展史，台灣自光復以來，發生了數十件的金融弊案。1982年8月亞洲信託投資公司發生流動性困難，釀成擠兌事件；1984年華僑銀行因董監事內部派系爭執及關係放款過多，引發其他財團乘機介入，發生股權紛爭。其中以1985年2月之台北市第十信用合作社，及同年3月國泰信託投資公司蔡辰男先生以其妻「假華僑」身份，收購華僑銀行股權超過半數，幾乎取得經營權，而引發股權紛爭影響層面最大。上述這些金融機構，由於經營不善、違法營私，引發擠兌，造成小規模之金融危機，幸政府適時介入，採取由中央銀行及金融同業支援，並以合併、資本重整及改組經營階層等方式，方得以穩定金融秩序，保障存款人權益。各類問題金融機構中以亞洲信託、國泰信託、華僑信託、台北第十信用合作、彰化第四信用合作社、東港信用合作社、台中商銀、中興銀行等弊7案最為嚴重，各銀行經營策略雖不盡相同，然其所生之弊案都有共同金融犯罪模式。其次是農會信用部發生問題之家數最多，然其經營規模小，且屬地方金融，影響層面較小，但其金融犯罪模式與一般商業銀行也有雷同之處。本文基本假定認為，金融犯罪係源自「金融監理失靈」，金融監理失靈的根本原因是管監理機關「資訊」不足，資訊的問題是當前政府對金融機構管制所面臨的新挑戰。到底資訊與治理有何理論上的關係？本文以新制度理論中的「委託代理人理論」（principal-agen