央行设立货币储备基金,处理再贷款风险

1央行设立货币储备基金，处理再贷款风险中国（海南）改革发展研究院薛克俭2004年2月18日人民网转载了《21世纪经济报道》莫菲“与财政部产生分歧，央行欲另立资产管理公司”的文章。作为金融经济方面的一个研究者，我想就该文章提到的“处理再贷款风险”问题谈一点个人看法，并提出一个使财政和央行可以双赢的制度性的解决方法。为了方便讨论，我们有必要先回顾一下莫菲文章的要点：1、文章的由头是央行为防范和处理7000亿元再贷款风险，最大限度地防范金融机构套取中央银行资金，保障中央银行的资金安全，想设立单独金融资产管理公司（AMC）。央行把报告送到国务院，国务院批到财政部；财政部不同意央行设立AMC，央行的AMC计划暂时搁浅。2、央行的AMC计划的背景是：1997年以来，央行为处理金融机构风险已经发放了近7000亿元的再贷款。其中：一是从1997年起，为清理整顿信托投资公司、城市信用社、农村基金会、城市“三乱”，由各级财政担保，央行共发放1411亿元再贷款；截至2002年11月，仅收回20亿元。二是1999年，央行向四大AMC共发放5400亿元左右再贷款。中央财政没有公开担保。三是从2002年起，央行先后向鞍山证券、新华证券、南方证券发放15亿、14.5亿以及80亿再贷款。面对这些已关闭、撤消或行政接管的问题证券公司，央行收回再贷款的希望极其渺茫。3、央行的担心是，如果这些再贷款得不到偿还，那么等于央行增加等量国内基础货币供应量，这将对中国的货币政策产生较大冲击，隐藏着通货膨胀的危机。4、为此，央行着手研究关于“化解央行风险、维护央行权益、保持央行货币政策独立性”的有效方案。其中，“建议央行单独设立金融资产管理公司”的方案包括三个方面内容：其一，由央行单独设立专门的AMC，统一承接央行出资救助金融机构的不良债权；其二，借鉴专业AMC的运作模式，通过整合、重组、置换、资产证券化或打包出售的各种市场化手段，清理与保全已有的不良债权，回笼部分资金；其三，今后央行发放再贷款，尽量不使用纯信用贷款方式，即除了财政担保外，可以要求用问题金融机构的不良资产做抵押。5、央行建立AMC的好处是：有效减少金融机构和地方政府的道德风险行为；整合了原有各临时机构处理有问题金融机构的职能；克服了原有临时机构专业性不强的缺陷。6、其实央行的不良债权并非都是“破烂”，其中某些资产中蕴涵着价值不菲的“金矿”，如金融机构的资质与牌照，或者机构拥有的土地、房产与设备等。而某些有问题金融机构，譬如券商的资质、执业牌照，是一些外资可遇而不可求的“宝贝”。外资看到了其中的商机。7、财政部不同意央行单独设立AMC，财政部认为，央行为中央部委、国务院组成部分与基础货币的投放者，不适合注册公司。央行开设公司，会与现行法律发生“撞车”。财政部提出了折衷方案，建议委托四大国有独资资产管理公司来处置央行的不良资产。8、尽管财政部的说法在理，但对于财政部委托四大AMC处置再贷款的建议，央行仍有更高层面的担心。央行拥有的不良资产，来自金融机构，国内资产管理公司没有本领处理。截至2003年末，四家AMC处置不良资产的现金回收率19.52%。如果扣除AMC回收现金的费用率8.65%，1%～1.2%的AMC员工激励，以及需要支付的债券和再贷款利息，实际回收现金要远低于统计数字。9、央行与财政部意见不同的关键是谁是金融机构风险的最终买单者。央行单独设立2AMC，特别是今后央行发放再贷款，除了财政担保外，要求资产抵押。其实质是要求财政为金融机构风险买单。而政府引入央行巨额再贷款而且不公开对四大AMC债券作出担保，其实质是引导央行在将来承担四大AMC的亏损，由央行为国有金融机构风险买单。这样央行就承担了准财政的职能。2003年4月9日，我在《经济研究参考》1699B-6期上，发表了一篇文章，题目是“建立储备货币基金缓解经济金融问题”。利用这篇文章的原理，完全可以从制度上解决再贷款的风险问题。我的观点是：由央行设立具有AMC功能的货币储备基金，货币储备基金在调节货币数量的过程中，为再贷款的风险买单。我的理由是：第一，贷款风险是单个金融机构的风险，再贷款风险是整个金融系统的风险央行的再贷款风险属于央行风险，商业银行的贷款风险属于商业银行风险，央行风险与商业银行风险是性质完全不同的两种风险，不能混淆了这两种风险的性质。两种风险对应的不良资产也是性质完全不同的两类资产。商业银行的贷款风险是由企业等贷款人造成的风险，是非金融机构造成的风险，是随时随地都在发生的、由单个金融机构承担的商业风险；而央行的再贷款风险是由金融机构造成的风险，是由央行代表社会承担的整个金融系统的风险，属于社会风险。除非发生严重金融经济危机，再贷款风险一般都是偶然和零星发生的。第二，处理贷款风险是商业行为，由商业银行或者其股东操作，由其股东买单；处理再贷款风险是社会公共行为，由央行操作，由社会买单；四大国有商业银行的不良资产处理是国家在行使银行股东的职能，属于商业行为从国外处置这两类风险的实践看，这两类风险有完全不同的处理方式，属于完全不同的两类行为。商业银行贷款风险的处理属于商业银行随时随地个别进行的商业行为，其实质是处理贷款人的不良资产，回收资金，核销损失，损失由商业银行的股东买单。其处理方式有多种：一是由本身的资产保全部门自行处理，二是委托专业的资产管理、保理公司处理，三是卖断给专业的资产管理、保理公司。贷款风险的处理对象是贷款人的不良资产。商业银行回收部分资金后，利用呆坏帐准备金以至资本金冲销损失，资本金不足时，商业银行将破产。中国四大国有商业银行的不良资产处理属于国有商业银行的唯一股东——国家处理非金融风险，最后将由国有商业银行的股东——国家财政买单。尽管处理的不良资产规模非常庞大，但是，还不属于整个金融系统的社会风险处理问题。其目标是国家通过资产重组，继续保留或者改造国有商业银行，这是国家财政在行使一个银行股东的职能，不是央行职能。这里，央行为四大国有银行不良资产发放再贷款理论上不通。因为，四大国有银行还没有破产。而央行的再贷款风险处理，不管规模大小，都属于金融系统风险处理问题，是社会行为。再贷款风险处理应该由央行独立进行，其损失应该由央行通过发行基础货币核销。央行再贷款风险损失核销的前提应该是相关的金融机构破产。当然，通过发行基础货币核销再贷款风险隐藏着的通货膨胀危险。这里，财政提出的由四大MAC处理央行的再贷款不良资产理论上不通，而央行提出的由财政承担再贷款风险理论上也不通。至于隐藏着通货膨胀的危险是又一个问题。3第三，处理贷款和再贷款风险的原则是最大限度地保护债权人的利益，严格按规则处分债务人。中国四大国有商业银行的不良资产处理方法是企业吃银行的“资金大锅饭”，银行吃国家的“资金大锅饭”贷款和再贷款风险问题各个国家都有，处理方法也各有千秋。在市场经济条件下，其总的处理原则是，最大限度地保护债权人的利益，严格按规则处分债务人。由于我国商业银行，特别是国有商业银行形成不良资产的原因，有一部分是来自各级政府的行政命令或授意，所以，政府有义务定向收购部分不良资产，解决商业银行、资产管理公司和全社会的不良资产问题。但是，中国对四大国有商业银行的不良资产处理方法实际上是国家包揽了全部的责任和风险，没有分清国家、银行和企业的各自责任，企业吃了银行的“资金大锅饭”，银行吃了国家的“资金大锅饭”，既没有最大限度地保护债权人（国家和债权银行）的利益，也没有严格按规则处分债务人（债务企业和问题银行）。而是伤害了债权人，放纵了债务人。这根本不是市场经济的作法，也可以说是一种反市场的作法，它对我们建设市场经济的信用秩序十分不利。第四，处理贷款和再贷款风险有存款保险和发行基础货币核销两种制度性防线。所谓存款保险制度，是一个国家为了保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定，通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度。说得简单些，就是由各家存款性金融机构交纳保费，一旦投保机构面临危机或破产，就由这家保险机构为存款人支付一定限度的存款。目前，全世界已有67个国家建立了显性存款保险制度，55个国家建立了隐性存款保险制度。我国实际上是央行为国有商业银行提供100%存款保险。我国正在准备建立显性存款保险制度。在分散了存款风险之后，央行的再贷款可以要求银行以资产进行抵押，但是，不应该再要求银行股东，包括作为股东的国家担保。银行股东以投入的股金，承担风险。在商业银行破产时，央行参与清算，央行由此造成的损失，发行基础货币核销。第五、由央行设立具有AMC功能的货币储备基金，货币储备基金在解决通货膨胀和通货紧缩问题的过程中，为再贷款的风险买单。在央行管理的资源中，货币储备目前还是没有被利用一块闲置的信用资源。为应对通货膨胀和通货紧缩的困扰，类似于电网中的蓄能电站，我们建议由央行设立货币储备基金。其主要作用是两条，一是按经济要求调节货币总量，削峰填谷，稳定全社会的货币供应，削减各种社会资产的价格波动幅度；二是按经济要求调节货币结构，主要是调节实体经济和虚拟经济两大领域的货币数量。货币储备基金由黄金、超储外汇和央行专门发行或者集中的资金组成，是中央银行资产货币的重要组成部分，是由国家严格掌握的、实行总量控制的特殊的货币储备。货币储备基金属于社会资产，由政府代管，应由人民银行、国家发展改革委员会、财政部、国有资产监督管理委员会、劳动和社会保障部等部门组成国家货币储备基金管理委员会管理，中央银行为业务主管单位。货币储备基金在实体经济通货紧缩时发行，如果社会资金过剩（中国目前就是这种情况），定向向社会发行；如果社会资金不足（即实体经济和虚拟经济同时紧缩），增加货币发行额度。筹集的货币储备基金用于特定的、必须由社会负担的社会性项目和收购部分不良资产，由此增加货币供应，缓解通货紧缩问题。此时，货币储备基金主要以资产形态存在。在实体经济通货膨胀时，定向发行货币储备基金，回收货币，同时出售掌握的不良资产，4回收货币。在减少货币供应的同时，增加社会资产的供应。此时，货币储备基金主要以货币形态存在。在用途方面，货币储备基金具有间接税收的属性，其社会债务的属性类似于、但更强于国债。但是，两者发行目的不同，货币储备基金为调节货币数量而发行，国债是为弥补财政收入不足而发行；两者发行方式也不同，在特定条件下，货币储备基金可以凭国家信用以发行货币形成，而国债只能从社会资金中募集形成。两者存在形式也不同，货币储备基金作为一种特殊的货币储备，并不构成直接的财政负担，可以长期存在，而国债不一定长期存在。两者使用范围也不同，这里需要特别强调与国债不同的是，货币储备基金只能用于必须和应该由全社会承担的公益性项目，绝不能以任何名义用于任何经济性项目。这一点必须通过国家立法予以保证。目前，我们有过剩的资金，过剩的物资和各种资源，有比较低的物价，还有急需要满足的各种社会需求，正是建立货币储备基金的大好时机。我们建议第一期货币储备基金向社会定向募集，主要向金融机构发行，货币储备基金利率按5年期存款利率计算，并随这个利率变化而变化。人民银行占用货币发行指标，为货币储备基金支付利息。这相当于社会支付成本，从虚拟经济领域抽调资金，按社会需求，投入实体经济领域。建议在通货紧缩时，在货币储备基金项下，划出部分资金参加不良资产的拍卖竞标，也可以招标收购部分不良资产。为避免加剧通货紧缩局面，也为减少货币储备基金的损失，在通货紧缩时期，已经收购的不良资产，一般只挂帐而不处理。等到通货膨胀时，收购的不良资产再向社会招标出售，出售资产造成的损失冲销货币储备基金总量。由于存在这部分实物资产形态的货币储备基金，货币储备基金应享受AMC的待遇。和AMC不同的是，货币储备基金的资金来源不是财政资金，而是隐形的铸币税。其实质是由全社会利用货币储备基金冲销商业银行和国有经济的部分损失。美国联邦储备委员会在股市暴跌时，为金融机构提供流动资产贷款，日本中央银行收购银行股票避免银行破产，香港特区政府动用外汇基金救市的做法值得借鉴。发行货币储备基金，收购不良资产的实质是中央银行发票子核销一部分社会信用的系统风险。它和部分国家恶性通货膨胀稀