金融稳定(下)金融宏观审慎管理

宏观审慎管理金融稳定局陶玲2011年2月2主要内容一、加强宏观审慎管理的背景和原因二、宏观审慎管理的目标和内涵三、加强宏观审慎管理的国际实践四、中央银行在宏观审慎管理中的作用五、构建我国的宏观审慎管理制度框架3一、加强宏观审慎管理的背景和原因（一）历史和现实背景（二）加强宏观审慎管理的原因：国际金融危机起因和教训4（一）历史和现实背景‰经济金融全球化不断加深‰金融体系与实体经济的联系和相互依赖更加密切‰金融产品复杂程度大幅提高‰大型金融机构扩张迅速并对金融体系产生系统性影响‰金融市场参与者的关联性更为紧密，金融行为的集体性和同步性不断增强‰金融管制放松‰货币政策对金融业影响越来越大5（二）国际金融危机的起因‰系统性金融风险是指由于金融体系整体或局部受到破坏导致融服务中断、对实体经济具有潜在负面影响的风险。——国际货币基金组织（IMF）、金融稳定理事会（FSB）和国际清算银行（BIS）2009年发布的《系统重要性金融机构、市场和工具评估指引：初步考虑》‰金融危机的起因可以概括为两大类：‰宏观因素，主要包括通货膨胀、资产泡沫、财政赤字长期积累、国际收支长期失衡和汇率制度僵化、宏观政策应对失误等。‰微观因素，主要包括金融机构不健康、贷款发放标准松弛、金融市场动荡起伏、监管标准不科学以及监管缺失或监管不力等。6（二）国际金融危机的起因此次国际金融危机起因的宏观因素‰货币金融政策应对不当‰一些国家财政风险累积和信息失真（欧洲主权债务危机）‰主要国家宏观审慎管理缺失‰危机前，经济金融体系内存在诸多正反馈环节，金融机构的资本金、杠杆率、流动性和拨备以及信用评级和盯市会计准则等普遍存在顺周期性，加剧了金融体系在经济繁荣期的泡沫积累‰系统重要性金融机构缺乏严格监管，引发严重道德风险7（二）国际金融危机的起因此次国际金融危机起因的微观因素‰金融监管落后于金融体系创新和发展‰金融机构公司治理和业务模式存在缺陷‰信用违约掉期等金融衍生品登记结算体系不完善‰会计制度、评级制度存在诸多缺陷8（三）国际金融危机的传导渠道和主要特点传导渠道‰资产负债表渠道‰流动性紧缩渠道‰信心和预期渠道‰投机和博弈渠道9（三）国际金融危机的传导渠道和主要特点主要特点‰具有系统重要性的金融机构在风险传导中起着关键作用‰风险传导明显加快‰信心恶化成为风险传导的最主要渠道‰顺周期因素加剧了风险扩散的恶性循环102月18日9月7日9月15日9月16日9月19日9月21日9月29日10月5日10月6日10月8日20074月2日9月26日3月17日2008新世纪金融公司破产标志着次贷危机全面爆发。英国政府将陷入困境的北岩银行收归国有。贝尔斯登被迫以每股2美元价格卖给摩根大通银行，次贷危机加剧。美国政府向“两房”分别注资1000亿美元，随后不得不接管“两房”。雷曼公司申请破产保护，对全球金融市场造成巨大冲击，各国股市暴跌，成为危机转折点。美林宣布被美国银行以500亿美元收购；美国货币市场基金“储备初级基金”单位净值跌破1美元面值，遭到挤兑，货币市场陷入混乱。美联储联手各国央行再次向市场注入流动性；美国证券交易委员会暂时禁止卖空金融股；美国政府宣布7000亿美元“问题资产救助计划”。美联储批准高盛和摩根斯坦利转型为银行控股公司，标志着独立投资银行模式的终结。华盛顿互助银行申请破产，成为美国历史上规模最大的银行倒闭案；美国第四大银行美联银行遭到挤兑，之后被富国银行收购。美国众议院否决“问题资产救助计划”，加剧金融市场动荡。美国参众两院批准修改后总额8500亿美元的“问题资产救助计划”。危机在欧洲蔓延，比利时、荷兰、卢森堡政府和巴黎银行联合收购富通集团，英国政府收购抵押贷款银行布拉德福德-宾利银行。各国央行联手降息以刺激经济，英国政府出台总额高达5000亿英镑的救助计划。国际金融危机演变路线图1110月14日201020092008美国政府宣布注资9家具有系统重要性的金融机构。危机对实体经济的影响开始显现，美国三季度GDP环比下降0.3%，经济陷入衰退。二十国集团领导人金融市场和世界经济峰会在华盛顿举行，主要国家携手应对危机。美国财政部、美联储和联邦存款保险公司联手对花旗的问题资产提供救助。迪拜宣布“迪拜世界”公司债务暂停偿还6个月，引发迪拜债务危机。惠誉下调希腊主权评级，随后，多家评级机构相继下调希腊、葡萄牙和西班牙的主权评级，导致相关国家国债价格暴跌。希腊与高盛掩盖真实赤字和国债水平的“秘密交易”曝光，欧洲主权债务危机爆发。欧盟和国际货币基金组织公布规模为7500亿欧元的救助计划；美联储与欧洲、加拿大、日本、英国和瑞士央行重新启动美元互换协议。惠誉再次下调西班牙主权评级，欧洲主权债务危机出现蔓延趋势10月29日11月15日11月23日11月25日12月8日2月8日5月9日5月28日国际金融危机演变路线图12（四）国际金融危机的教训‰监管目标：现行金融监管主要侧重于微观审慎监管，以防范单个金融机构风险、维护单个金融机构和市场的稳定为目标。‰监管范围：现行金融监管不仅缺乏对宏观经济与金融体系关联性的监测、评估和管理，也缺乏对系统重要性金融机构、市场和工具的有效监管。‰监管措施：现行金融监管的一些政策和工具可能加剧金融体系的顺周期效应，催生甚至放大金融风险。13（四）国际金融危机的教训‰缺乏有效防范系统性风险的组织体系，金融风险信息不能及时共享，导致识别、预警和处置系统性风险存在困难。‰处置决策不够果断，贻误了最佳时机。在救助金融机构的过程中，由于担心道德风险，最初的救助方案十分苛刻，难以解决其融资困境，不仅未能稳定金融市场，反而恶化了局势。之后不得不两次修改救助方案，救助成本大幅上升。‰金融监管协调机制未能发挥预期作用。在金融监管和中央银行分离的体制下，监管协调机制由于未明确牵头方，在实际运作中需要三方达成一致后才能够采取行动，致使协调成本加大，时间延长。此外，三方部分职能重叠，危机中相互推诿，救助行动迟缓。14国际金融危机的教训为防范系统性风险，维护金融稳定，加强宏观审慎管理成为危机后主要国际组织和经济体金融监管改革的一致政策主张。15二、宏观审慎管理的目标和内涵（一）起源（二）目标（三）涵义（四）制度框架16(一)起源‰早在20世纪70年代末，国际清算银行（BIS）就意识到仅加强单个机构的监管不足以维护金融稳定且监管成本惊人，为此学术界提出宏观审慎管理。‰国际清算银行前任行长AndrewCrockett（2000）主张将金融稳定划分为以确保单个金融机构稳健为目标的微观审慎监管和以维护整个金融体系稳定为目标的宏观审慎管理。‰国际清算银行研究与政策分析部主任ClaudioBorio（2006）将宏观审慎管理定义为与微观审慎监管相对应的监管手段和方法。17(二)目标‰宏观审慎管理的根本目标是防范系统性风险，维护金融稳定。‰系统性金融风险产生于两个方面‰跨行业方面（cross-sectiondimension）：由于金融机构之间、金融机构与市场和基础设施之间的相互关联性导致金融体系的脆弱性。‰跨时间方面（cross-timedimension）：由于金融体系存在顺周期性，在经济周期的更迭过程中，金融风险通过金融体系内部以及金融体系与宏观经济的相互作用被催生甚至放大。‰金融稳定是一个国家软实力的重要组成部分。国际金融危机的深刻教训表明，维护金融稳定不能只关注单个金融机构或单个行业的风险，而要从宏观和整体角度出发防范系统性风险。18（三）宏观审慎管理的涵义为防范系统性风险，宏观审慎管理将金融体系视作一个整体，立足于一国经济和金融的特点，研究金融体系与宏观经济的联系以及金融体系内部的相互关联性，在对宏观经济周期的趋势性和金融体系的风险状况做出判断的基础上，采取一系列的政策工具，主要内容包括：对银行的资本要求、流动性要求、杠杆率要求、拨备规则，对系统重要性机构的特别要求，会计标准，衍生产品交易的集中清算等，以期达到金融稳定并确保经济平稳发展的最终目标。19（四）制度框架宏观审慎管理宏观审慎分析宏观审慎政策选择宏观审慎工具运用根据一国经济金融的特点，确定分析指标，通过压力测试等方法，对宏观经济周期的趋势和金融体系的整体风险状况做出判断。通过已有宏观调控工具、微观监管工具、财税工具的功能叠加、调整或组合，及相关部门的合作，实现宏观审慎政策目标。针对潜在系统性风险选择相应的政策措施，包括逆周期调节机制，识别系统重要性机构、市场和工具，限制风险承担和增加金融体系稳健性等。防范系统性风险20宏观审慎管理由宏观审慎分析、宏观审慎政策选择（研究制定）、宏观审慎工具运用三方面构成。‰宏观审慎分析：‰宏观审慎分析通过建立准确和简便的统计指标，开发金融体系的早期预警指标及宏观压力测试体系，对宏观经济周期的趋势性和金融体系的风险状况做出判断。‰宏观审慎分析立足于一国经济和金融的特点，如果一国金融体系受宏观经济影响显著，宏观审慎分析就需要引入反映宏观经济健康发展的代表性指标；如果一国金融风险主要是由金融体系的某一行业或机构引发并跨行业传播形成，宏观审慎分析则需要采用关注跨行业风险的方法。（四）制度框架21（四）制度框架‰宏观审慎政策选择：是指针对宏观审慎分析识别出的潜在系统性风险研究相应的政策措施。‰针对各类顺周期因素积累的风险，采取逆周期行动。其中，逆风向调节机制作为一项跨周期的制度安排，在经济上行期增加前瞻性拨备和资本要求，约束信贷过度增长，防止资产泡沫的累积，提高金融支持经济持续发展的能力；在经济下行期降低拨备和资本要求，缓解信贷萎缩和资产价格下跌，平滑经济波动，促使经济加快复苏。‰针对跨行业风险方面，考虑不同金融机构对系统性风险的影响，确定系统重要性金融机构、市场和工具的范围，对具有系统性影响的金融机构制定严格的规则，或收取系统性风险费及额外费用。22（四）制度框架‰宏观审慎工具运用：宏观审慎工具并非一种特殊的、独立的政策工具，而是以中央银行的逆周期调控工具为主，服务于防范系统性风险、金融稳定的整体目标，对已有宏观调控工具、微观监管工具、财税会计工具的功能叠加、调整或组合。‰降低金融体系顺周期性的工具。这类工具以价格型和数量型等传统货币政策工具为主，同时纳入资本金、杠杆率和流动性等传统微观工具。‰降低金融体系脆弱性的工具‰风险救助性工具23三、加强宏观审慎管理是国际金融危机后国际金融监管改革的核心内容大的历史事件往往是激发人们反思现实、创新思想的契机。危机爆发后，加强宏观审慎管理成为各国学术界和政策制定者的共识。（一）危机后G20、FSB的倡议和主要工作（二）主要国际组织、国家和地区强化宏观审慎管理的具体措施24（一）危机后G20、FSB的倡议和主要工作‰G20简介‰G20成立于1999年9月，由八国集团、11个重要新兴工业国家以及欧盟组成‰成员：美国、英国、日本、法国、德国、加拿大、意大利、澳大利亚、俄罗斯、中国、巴西、阿根廷、墨西哥、韩国、印度尼西亚、印度、沙特阿拉伯、南非、土耳其、欧盟‰宗旨：推动发达国家和新兴市场国家之间就实质性问题进行讨论和研究，以寻求合作并促进国际金融稳定和经济持续发展25‰危机以来G20峰会的主要倡议‰华盛顿峰会（2008年11月）：加强稳健监管，确保所有金融市场、产品和参与者受到适当监管‰伦敦峰会（2009年4月）：重建监管体系以识别和应对宏观审慎风险‰匹兹堡峰会（2009年9月）：平衡宏观审慎和微观审慎监管以控制风险，研究开发必要工具，监测评估金融体系中的宏观审慎风险。最终形成的会议文件及其附件中开始正式引用了“宏观审慎管理”和“宏观审慎政策”的提法‰多伦多峰会（2010年6月）：加强金融监管，降低系统重要性金融机构的道德风险‰首尔峰会（2010年11月）：进一步形成了宏观审慎管理的基础性框架，包括最主要的监管以及宏观政策方面的内容。26‰G20工作方向‰建立逆周期的资本缓冲制度和动态损失准备制度，增强金融体系的损失吸收能力‰提高金融机构的资本质量和资本充足水平，加强对复杂金融产品的资本监管‰促进金融机构建立稳定的长期流动性来源，加强流动性风险监管的国际协调和流动性融资