地籍管理论文-住宅建设用地使用权续期问题研究-张东升兰弓煜朱晏歆刘朋鹏潘颖豪

住宅国有土地使用权到期后续期问题探讨摘要：温州20年住宅用地使用权年限到期，这引发了关于住宅建设使用地使用期满的讨论，尤其是在这个领域法律规定并不明确的情况下，出台相关政策和措施显得极为重要。本文在法律基础上，综合考虑现实条件和社会性质，提出了土地使用期续期方案，即体现了我国土地的社会主义性质，也尊重了现实，并且保障了社会公平正义。关键词：土地使用期续期住宅建设用地土地法物权法一、问题的提出近日，有媒体报道，温州出现了20年住宅用地使用权年限到期，又要花几十万元“延期”的新闻。由于温州采取按市场评估价格重新征收土地出让金的续期，民众在获得买完房之后又要缴纳高额的土地续期费用，这是引起各界广泛讨论的核心问题。我国《物权法》规定住宅建设用地使用权届满自动续期，但“自动续期”该如何续，目前国家尚未出台相关实施细则。基层国土部门在实际操作过程中无法可依、无章可循，不能办理相关续期手续。目前，深圳、青岛、重庆等地均出现类似土地使用年限不一的情况,这些地方是以平均地价或基准地价为基础来补交续期费用，这样业主的负担较轻，但是并没有相关的政策文件支持。全国范围内，土地出让大都是各地自行组织实施，具有一定灵活性，这也导致了各地实践与相关法律不尽一致，使得土地使用期续期这个问题备受学界和官方的重视。二、法律背景关于住宅使用期到期的问题，有关法律规定不明确、法规之间有冲突，这是此次温州土地续期事件爆发之后所凸显出来的一个重要问题。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得”，我国《宪法》规定“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，房屋是公民的重要私有财产，只要该房屋是合法的，这种权利就受到《宪法》、《民法通则》的保护。这里就出现了法律上的冲突。我国住宅建设用地使用权期限届满后，自动续期，但《物权法》却并未对续期的期限、方式、费用等问题进行规定，这也是法律上的空白。这一事权在国务院，而按《房地产管理法》，这一事权归于地方。在法律不统一的情况下，不管采取哪种模式办理续期，都有法理不充分之嫌。此外，有价续期还将面临另一个法理困境：与土地使用权关联在一起的住房所有权，其实并非为业主无条件拥有而是有条件、有期限拥有。这将对如何解释财产权构成挑战，同时有可能使征收房产税失去法理支持。三、观点回顾我们从三个问题来总结以往学者对这一问题的观点。（一）无偿续期还是有偿续期：对“自动续期”的理解？对于住宅建设用地使用权期限届满后“自动续期”及其所衍生的问题，特别是续期是否收费问题，学界有较大的分歧。认为应当无条件免费续期的学者主要从“自动”所包含的含义进行诠释。扈纪华、孙宪忠都认为“自动”续期是不应该附加条件的。孙宪忠还从国内外房价对比和社会主义地权道德的角度进行了解释。崔建远从民法学理层面进一步指出，自动续期是基于我国特有的房地政策，为了保有房屋的所有权而对建设用地使用权的期限进行延长，这样既满足了购房人利益的需要，也符合《物权法》关于建设用地使用权和地上建筑物所有权之间所要求的法律关系。毕文强从法条解释角度亦对此加以印证，即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》与《城市房地产管理法》的续期申请续费和《物权法》的自动续期形成了对照效应，从中可以推定《物权法》应被理解为自动续期且无续费。但是，有学者认为应当较为保守地看待“无偿续期”。尹飞认为将自动续期理解为自动的无条件延期，并不符合《物权法》的意旨。刘莘、刘保玉从“公平”的角度指出，现有国有土地出让年限是不等的，20年所缴纳的出让金是最少的，如果采取一概无偿的政策，将会导致对于缴纳了较高年限出让金者的不公平。申卫星更是进一步指出无偿续期面临的最大困难是民法的理论问题，即若自动续期等于永久免费的话，此时该使用权就是永久性，而张翔则进一步援用宪法中“永久的使用权就是所有权”：如果建立于私人所有的基础上时，与《宪法》“城市的土地属于国家所有”的规定相冲突。（二）不同用途的住宅和非住宅是否应当区分对待？在这个问题上，大多数学者们认为应当根据土地的用途进行类型区分。姚红从平衡国家经济发展与保护民生关系的角度，建议应当根据不同类型决定对住宅与非住宅、商行为与非商行为进行区分收费。扈纪华强调从存续时间的长短来考虑，住宅用地是长期存续的，而非住宅用地较前者而言生命力则相对短暂。李永军认为从理论角度出发，续期是可以收费的，但从实践角度出发的观点则与姚红等人相同。刘凯湘对房价款进行分析，认为住宅不存在以后再补交的问题，非住宅可以有所区别，但也不能反复交费，可象征性地交费或通过立法规定一种非住宅用地到期后补交出让金的比例或限制的制度。对于不同性质的住宅，也有学者从商业性、城乡二元性、居住保障功能的角度来研究了是否应当进行区别对待。张翔从宪法对财产权的理解出发对该问题发表了看法，他认为自住住宅续期时可以不交或少交税，而对于投资性住宅，由于其占用大量社会资源或者是投资行为，应当缴纳较多的税。熊丙万做了具体的类型化区别，即对比住宅性建设用地和商业性建设用地、区分单套住宅性建设用地与多套住宅性建设用地、区分农村宅基地使用权与城市住宅性建设用地使用权。（三）收费还是收税？学界大多数的学者认为解决土地使用权到期的出路在于费改税。杨立新提出采用费改税的方式，不再收取出让金，对永久性的住宅建设用地使用权，权利人向国家缴纳税金。刘莘、高洪宾认为自动续期后国家收取经由精算师测算的较为低廉的持续性税收，兼顾了国家财政收入和人民的经济负担。龙卫球提出的一个方案是类似于税制的自动续期年金制。朱虎也认为，土地的纯收益应由国家享有，故而税收措施优于缴纳续费。另一种观点则认为费改税目前并不具有可行性和合理性，这种观点的代表是叶剑平，他提出了首套房无偿续期，二套及以上有偿续期的方案。他分别从土地使用权续期的本质、房产税征税对象与土地使用权续期对象的区别以及土地财政在当下地方政府收入的重要性三个角度论证了费改税不具有现实可行性。四、居住用地使用权到期续期方案设计在研究各学者就居住用地使用权到期续期的观点和建议的基础上，本文认为续期方案的设计应遵循以下原则：①坚持土地公有制，我国的土地为国家或集体所有，有偿续期是维持我国土地所有制的必然要求；②让利于民并保障居民基本住房需求，在有偿续期的前提下，通过某种优惠政策保证居民有能力满足基本住房需求；③市场化原则，有偿续期费用应通过市场化的方式评估确定；④尊重历史面对现实，历史特殊阶段形成的住房应区别处理，其他住房的处理也应尊重现有利益。（一）居住用地使用权续期方案1.特殊地区不足70年土地出让期限处理方案在改革开放初期，由于我国的土地政策不够完善，在青岛、深圳等地出让了不足70年的土地使用权，对于这类土地，我们认为应当以土地出让时的价格水平要求土地使用者补全土地出让金差额，并收取利息以保证公平。七十年到期后，与正常出让的土地以相同标准收取土地使用费。2.全国大部分地区70年土地出让期处理方案基于进行居住的目的上，居民通过交付土地使用金获得70年的土地使用权，土地使用权到期时，如居民希望续期使用土地使用权，需要向政府交纳一定比例的土地使用费以维持土地使用权，为保证居民的居住权利，对土地使用费中住房补贴面积内的部分进行年终退费补偿；如居民不希望续期使用土地使用权，则由政府收回土地使用权，同时根据对地上建筑物的残值评估，并支付补偿。对于政府收回土地使用权的土地，由政府对住房进行公开拍卖，扣除拍卖费用和应缴税金后余额归原房屋所有人所有。（二）方案具体操作办法1.开发商初次取得土地使用权时，仍按照现行方案一次性缴纳七十年土地使用权出让金。2.续期时缴纳土地使用费。（1）以年为单位收取土地使用费，年初交费。（2）确定合理的土地使用费额。（参考香港差饷）土地使用费额为房产所处区域的年平均租金价格修正额的3%。（3）续期时采用年终“退费”的方式保证居民的居住权利。完成交费后，六月以内可申请退费，年终统一退费。具体操作如下：2014年中国城镇人均居住面积为33平方米，因此以人均33平方米进行申报退费。以家庭为单位进行补贴，规定住房补贴面积=申报家庭总人数×33m2。若申报家庭仅拥有一套房产：若房产面积小于补贴面积，全额退费；若房产面积大于补贴面积，补贴面积内的相应比例的土地使用费退费。若申报家庭拥有多套房产：则申报家庭可以选择单价最高的一处房产进行补贴面积退费。3.放弃土地使用权情况。通过权威第三方评估机构对不进行续期的房屋进行估值，并按照国家公开拍卖办法处置。（三）方案操作案例1.拥有一套补贴面积内房产的情况小王一家四口人，于2065年购买一套面积为100平方米（低于补贴面积33*4=132m2）的二手房，已超出七十年土地使用期限。评估市场年租金为70000元，小王一家年初需要缴纳土地使用费为70000*3%=2100元，可以在规定时间内通过申报，获得全额退费2100元。2.拥有一套超过补贴面积房产的情况2075年，小王一家卖掉了现有的100平方米的住宅，购置了一套165平方米（高于补贴面积33*4=132m2）的二手房，已超出七十年土地使用期限。评估市场年租金为100000元，小王一家年初需要缴纳土地使用费为100000*3%=3000元，可以获得补贴面积内相应比例的退费3000*132/165=2400元。3.拥有多套房产的情况2085年，小王一家又新购置了一套165平方米（高于补贴面积33*4=132m2）的二手房，已超出七十年土地使用期限。此住宅位于市中心，评估市场年租金为120000元，小王一家年初需要为两套房缴纳3000元+3600元的土地使用费，他可以选择申报价格较高的第二套住宅进行退费申请，于年末获得退费3600*132/165=2880元。五、配套措施的完善（一）完善的不动产登记制度应考虑不动产登记簿全部采用电子登记形式，并纳入房屋朝向、楼层、楼龄（每年更新）、交易记录等评估所需其他基本信息，降低续期时的评估成本。（二）成熟的房地产评估体系要逐步形成一套符合我国实际国情的房地产估价理论和方法体系，为房产续期费用征收提供科学的计量依据。此外，考虑已经建立的房地产评估市场，在经过进一步的培训、资格认证之后，纳入房产续期过程中的评估程序中来。（三）完备的房地产税收体系住宅续期费用的征收依据、征收方式可能在一定程度上与即将推行的房地产税有所重叠，需要对我国现有房地产税税收体系进行改革，简化税种，减少重复征收，保证居民的负担不因为续期费用的征收而加重。（四）合适的政策落地时机急于推行住宅产权续期改革可能造成房地产市场乃至经济形势的剧烈波动，其影响需要慎重评估、充分考虑。现在并不适宜立即推行住宅产权续期改革，应待外部条件成熟后，再进行试点扩围。参考文献[1]叶剑平,成立.对土地使用权续期问题的思考[J].中国土地,2016,05:30-34.[2]庄嘉.温州“天价续期”的现实窘境[J].检察风云,2016,11:70-71.[3]徐先友.青岛住宅土地使用权续期的标本意义[J].中华民居,2009,04:6-9.[4]王琳.以立法化解土地使用权续期争议[J].中华民居,2009,04:12-15.[5]孔升,彭德智.对土地使用权续期的三点建议[J].国土资源导刊,2009,11:79.[6]陈志文.关于到期土地使用权续期的讨论[J].中外房地产导报,2002,24:11.[7]关雅囡,张博文.公众视角下住宅土地使用权续期问题刍议[J].法制与社会,2010,06:72-73.[8].王琳:唯立法可化解土地使用权续期之争[J].中华建设,2016,06:27.[9]刘卫东.土地续期问题真的很急吗[J].中国房地产,2016,16:23-24.以及其他来自网络、各大新闻网页的评论、文章，不再一一列出。