实践篇第七章服务型政府建设之实践模式(刘德浩)

第七章：服务型政府建设之实践模式与中国大多数改革一样，服务型政府建设也是在地方政府政策选择试验的基础上上升为国家选择，并在全国推广。我国最早开始服务型政府建设实践适于上海市，该市于2001年提出“要在全国率先建立一个高效、精干的服务型政府”①，此后南京、石家庄、成都、重庆、大连等地都开始了服务型政府建设的探索。2004年2月21日，温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表了《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话，第一次提出要“努力建设服务型政府”。此后，全国各级政府服务型政府建设的相关政策、规范、实践如雨后春笋般出现。本章将在选取几个地方的服务型政府实践介绍基础上，对我国服务型政府建设的总体情况进行评价，并提出进一步推进服务型政府建设的建议。一、服务型政府建设实践：北京市海淀区、成都市、深圳市从某种意义上说，“服务型政府”是地方政府改革的自觉性目标选择。本世纪初以来，我国地方政府相继提出“建设服务型政府”的目标，他们以不同的方式践行这一愿景，并初步形成了基本原则一致基础上的特色化的服务型政府建设之路，比如，北京市海淀区中关村科技园区的“一站式办公”、成都市的规范化服务型政府建设、深圳市的行政体制改革等②。（一）北京市海淀区中关村科技园区的“一站式办公”③北京市海淀区中关村科技园是我国第一个国家级高新技术产业园区。2005年8月，国务院做出关于支持做强中关村科技园区的决策；2009年3月13日，国务院批复建设中关村国家自主创新示范区，要求把中关村建设成为具有全球影响力的科技创新中心，这也是我国第一个国家自主创新示范区。2010年，中关村企业总收入1.59万亿元，约占全国高新区的七分之一，同比增长22.6%，对北京市经济增长的贡献率达到23.5%④。多年来海淀区政府一直在致力于搭建公共服务平台，建立了“一站式办公”的服务模式，有力推动了园区的发展。与大多数地方一样，上世纪八九十年代要想成立一家企业绝非易事，各部门各自为战，分口把守着入市的“大门”，为了办完政府要求的设立企业的种种手续，投资人需要在各职能部门之间往返多次。正处于高新技术迅猛发展期的海淀，敏锐的感触到这一问题，1998年区政府组建了“海淀区人民政府企业服务中心”，进驻了海淀工商分局、区国税局、区地税局等与企业接触最多的涉审部门，形成了一站式服务中心的雏形。但此时的“一站式”服务中心还只是停留在“物理一站式”的概念上。因为设立在服务中心内的各部门的服务窗口仅仅具有“收发”功能，制度的限制致使各部门的审批不能实现信息的共享，在“各自为政”的窗口前，投资人不得不继续面对繁琐的审批环节。简单的部门物理集中，只能让人省时省力，还不能做到省心。为了提高办事效率，服务中心开始在优化流程上动脑筋。2001年海淀区政府与中关村科技园区在“海淀区人民政府企业服务中心”的基础上共同组建了“中关村科技园区服务中心”，这里成为了“加快行政审批制度改革”的“试验场”，①《各地政府建设服务型政府的实践》。②需要说明的是，本部分仅仅是介绍北京海淀区、成都、深圳等地服务型政府建设中特色之处，并不是指这些城市服务型政府建设的全部。各地在建设服务型政府过程中的一些普遍做法将在第二部分统一介绍和评析。③2009年3月，北京市海淀区中关村科技园区已更名为中关村国家自主创新示范区。示范区的公共服务体系虽然在技术上和具体服务内容上有所改进，但科技园区形成的“一站式办公”的模式一直在应用。因此，在本部分的介绍中仍然使用科技园区。④《示范园区介绍》。这次合作也为其后来由“部门一站式”向“流程一站式”转变带来了机会。所谓“一站式服务”不单是指“部门一站式”，更核心的是“流程一站式”，除各行政审批窗口外，银行、代理服务站、会计师事务所、税务师事务所、专利申请、商标注册、律师服务等中介机构联合为企业提供完善的配套服务链；质监局、地税局、国税局、统计局等窗口利用IC卡进行数据登记，实现信息共享。同时，为了提高“一站式服务”的服务效率，2001年4月，中关村科技园海淀园率先在国内推出“一站式”网上交互式协同办公的电子政务应用新模式。海淀园集企业管理、外经、外事、统计等多个政府部门的6大类42项审批事项于一个电子政务服务系统，对全区跨部门、跨领域、跨行政管理权限的资源整合和业务集成起到了示范作用。到2004年，海淀科技园区企业已经100%实现与政府职能部门网上交互式办公，受理各类申请审批事项10万多项；海淀园所属中关村科技园区服务中心办事大厅，以“一门受理、转告相关、关联审批、限时办结“的16字方针为目标，在各有关部门的积极努力下，大力提高工作质量和服务水平，已经建设成为全市一流的“一站式”办公窗口。中关村科技园作为全国最具活力的高新技术产业聚集区，管委会利用区域信息、科技、教育和人才优势，通过大力发展电子政务，全面推行政务公开，不断深化网上全程办事代理服务，有效提高了政府管理和服务水平，促进了政府执政能力建设的方式。（二）成都市的规范化服务型政府建设从2001年12月开始，成都市在国内率先提出建设规范化服务型政府。2002年8月，规范化服务型政府建设试点在该市工商局等部门开展。2003年10月，成都市出台《关于全面推进规范化服务型政府建设的意见》及10个配套文件，围绕着如下七个方面积极开展规范化服务政府建设：建立高效的服务流程；建设民主科学的公共决策机制；大力规范行政行为；推进政务信息公开，保障公民的知情权；建设“顾客导向型”便民服务机制，全面建立高效政务服务体系；完善行政监督机制；建设严格的绩效考核体系。服务型政府建设能否取得实效，规范化行政是基础，成都市规范化服务型政府也引起了各界的广泛关注，被称为“成都模式①。1、规范行政决策行为，建立民主科学的决策机制行政决策是政府履职行为的起点，只有公共决策机制健全，公共政策才能符合广大群众的利益，为公民提供满意的公共产品和服务。成都市在推进规范化服务型政府建设过程中，建立了公共决策的调查制度、公示制度和专家咨询论证制度，制定《成都市重大行政决策事项公示和听证办法》，初步建立了公共决策的社情、民意调查制度和公示制度，公示、听证和专家论证的结果也被作为决策机关的重要依据。制定了《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》，成立了市决策咨询委员会，建立总数为300左右的专家咨询库，实行动态管理，参与相关公共政策的咨询、制定、论证，以提高政府公共决策的科学化和民主化。同时也相应建立了决策责任制和重大决策失误责任追究制，出台了领导干部引咎辞职办法。2、规范政府行政行为，强调依法行政启动规范化服务型政府建设后，成都市政府在行政行为上统一实施了“四个规范”：一是规范行政审批行为。成都市的规范化政府建设首先从行政审批制度的改革入手，对大到政府的重要决策行为、重大项目实施，小到群众办理户口、咨询事项等都进行规范，取消和废①成都行政学院课题组：《成都市建设规范化服务型政府建设的初步成效及经验》《四川行政学院学报》，2005年第6期，第93-96页；姜晓萍：《成都市的“规范化服务型政府”建设》《中国行政管理》，2004年第11期，第24-26页；秦国民、何水：《服务型政府建设中的不同模式及其启示——基于香港、南京、成都的实证分析》《中州学刊》，2009年第2期，第6-10页；高民庆、郭蓉：《对成都市规范化服务型政府建设的调查与思考》《资源与人居环境》，2005年第9期，第42-45页；《成都规范化服务型政府建设推出两个样本》《中国城市报道》，2005年7月28期，第16-17页；何颖：《建设规范化服务型政府的几点思考》《青海社会科学》，2004年第5期，第8-13页。止“越位”的审批事项，调整和归并“错位”的审批事项，规范和完善“缺位”的审批程序和制度，逐步实现了由“无限政府”向“责任政府”的转变，由“全能政府”向“服务政府”的转变。二是规范行政立法行为。在推进行政审批制度改革过程中，成都市以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为重点，按照法制统一、非歧视、公开透明等原则，大力清理地方性法规、规章等文件。在此基础上，通过完善行政立法工作程序，提高了政府立法工作质量，规范了行政立法行为。三是规范行政收费行为。成都市政府建立了行政事业性收费公示和听证制度。对于涉及企业的行政事业性收费项目全部实行公示，对调整和取消的行政事业性收费项目也予以适时公示，在涉及到广大市民生活的收费项目的增加和收费标准的提高方面则要求必须经过听证。四是规范行政处罚行为。成都市政府推进了行政执法体制改革，相对集中行政处罚权，加强综合行政执法，明确要求具有行政处罚权的部门，必须规范处罚程序，明确和细化处罚尺度，实行执法公示，坚持处罚与教育相结合，做到过罚相当，并严禁执行公务时对服务对象附加法律、法规、规章以外的条件。3、优化服务流程，构建便民服务体系为给人民提供规范高效的服务，成都市政府在规范政府行为的同时，主要从三个方面着手，提高便民服务：一是再造服务流程。为优化服务流程，成都市政府特邀了274名专家学者和企业、市民等方面的代表全程参与了市级部门服务流程的设计、论证、审验等工作。例如，将并联审批、统一办理、限时办结等新措施纳入行政审批程序，切实使审批服务更加快捷和周到细致；将首问责任、告知承诺、职位代理等新制度纳入为民办事程序，切实使群众办事更加省事和方便。在服务流程再造基础上，成都市政府最终在服务流程上全面推行了申报、受理、运作、审核、办结的“五个规范”。二是明确服务标准。成都市政府要求各部门对部门职能及人员进行职位分析，并编制和制定《职位说明书》、《部门规范化服务细则》等一系列文件，以明确各部门各个岗位的职位关系、职责范围、承担责任、服务标准（时限要求）等。在这一过程中，仅成都市公安局就编制职位说明书5000多份，成都市市政公用局制定城市公共交通、供水、燃气、出租车行业服务标准和市政道路维护管理标准、考核标准22个。第三，推进制度创新，建立规范便民政务服务体系。成都市加大制度创新力度，先后创建了各级“行政服务中心”、“办证大厅”、“政务中心”，改革了审批方式，建立了告知服务制、并联审批制、职务代理制、一个“窗口”统一受理制等一系列便民服务制度，实行“一个窗口进出，一次性交费，一条龙服务，阳光下作业，规定时限办结”。目前成都市12个区（市）县均建立了行政服务中心。而在全国首创的四川省、成都市省市两级合一的政务服务中心也于2004年2月27日启动运行。4、建立激励约束制度，确保制度落实制度的落实比制度的设计更艰难也更重要。规范化服务型政府建设的关键在于这项工作是否真正在各部门得到推广，为此，成都市主要从以下三个方面入手：第一，建立“阳光行政”制度，完善行政监督机制。为了保障民主决策、民主管理和民主监督制度的落实，加强对权力运行的制约监督，成都以贯彻落实《成都市政府信息公开办法》为重点，规范了政务公开的内容、公开办事的程序、政务公开的形式，全面推行了“阳光行政”。同时，加强行政问责制和行政系统内部的层级监督以及监察、审计等专项监督。全面推进行政执法责任制，建立经常性的监督巡视制度，督促其依法履行职责。第二，建设严格的绩效考核体系。引入公共部门质量管理认证理念，将现行对部门和公务员的目标考核、投资软环境测评、党风廉政建设责任考核、行政执法评议考核等整合为一个统一科学的绩效考核体系，制定我市绩效评估考核办法。成立由专家、学者和领导、相关部门组成的绩效评估考核委员会，对各部门分类评估考核。按照市级部门对公众服务、对机关服务的程度，分为三类，分别设立不同的评估指标，社会公众的评分要占50％以上。第三，建立和完善激励约束机制。将部门服务标准和公务员《职位职责说明》履行情况、部门和公务员的业绩、行政投诉及处理情况、追究行政责任情况纳入年度绩效评估，与公务员津贴挂钩。根据年度绩效评估考核结果，