国外政府科研机构的经费管理贺德方

国外政府科研机构的经费管理贺德方□贺德方政府科研机构既是实现科技创新的重要力量，更是完成公益项目研究的不可替代的研究主体。作为世界主要科技大国，美国、英国、日本的政府科研机构不仅在基础性、战略性公共研究中发挥了重要的作用，而且还担负着重要的资助、管理和培训职能。美英日三国的科研机构设立方式及经费管理政策对中国科研机构体制改革具有借鉴意义。美国拥有数量众多的政府研究机构，所属的16个部门下辖的联邦科研机构大致有700多家，包含1500多个独立的研发设施，主要集中在国防部、卫生与公共事业部、能源部、国家航空航天局、农业部等多个国家部门，其所涉及的研究领域包括军事、空间、卫生、能源和基础科学。英国的科研机构改革基本上按照尽量私有化的模式把政府研究机构改造为商业性研究机构。英国政府科研机构改革的初衷是把研究机构推向市场，尽量减少政府财政负担。日本的科研机构改革强调其法人地位，并把一部分研究机构推向市场。在经费来源方面。美国政府科研机构主要依赖政府财政资助。美国国家癌症研究所（NCI）、洛斯阿拉莫斯国家实验室（LANL）、橡树岭国家实验室（ORNL）三家政府科研机构从联邦政府获得的经费约占总经费的84%。英国财政拨款主要用于支持各研究机构的长期性研究、资产购置和设施建设等，而项目资助主要支持一些引导型项目和各研究机构的自由探索。研究机构的政府支持经费一般都达到了总收入的70%，最高的超过了80%。日本公共研究机构的科研经费主要来自公共团体。包括中央和地方政府、国立和公立大学、国立和公立研究机构等。在经费使用方面。美国科研机构的研发活动一般实行项目制的管理模式，项目负责人在制定科研项目申请及预算之初就已将人员费用、差旅费以及学术交流活动产生的费用等囊括在了科研项目经费预算中，由科研机构统一汇总、拟定和安排。研究费用支出占研究经费中绝大部分，一般高于50％。其次为人员经费（含科研人员工资、福利、补贴、差旅费，培训计划参与人员奖学金），占总经费的33%左右。英国科研经费管理上一般由项目负责人具体进行经费使用管理，但是所有支出项目必须符合项目委托方的规定和机构的财务管理规定。英国研究所人员成本一般占项目经费支出的52%。日本政府近年来一直在努力增加竞争性研究资金。竞争性研究资金一般分为直接经费和间接经费。直接经费是直接面向研究人员的科研补助，只限用于与研究相关的事宜。间接经费的使用范围较大，不但可用于研究成果专利申请相关费用（包括律师费、申请费和维护费等），还可用于支付研究负责人和辅助研究人员的薪酬。从对上述三国的部分政府所属科研机构的调查与分析，可以看出他们在科研经费管理上具有的一些鲜明的特点。1.多元化经费来源体系中政府支持为主体美英日政府科研机构运行经费来源模式主要有三种：一是政府财政拨款支持研究机构日常运作和开展长期性、基础性、关键性研究；二是科研机构通过申请政府部门或国际组织的竞争性项目获得项目资金；三是科研机构利用自身科研优势开拓多元化筹资渠道，从产业或其他渠道筹措运行资金。2.“项目合同制”经费管理纳入政府科研机构统筹政府科研机构直接服务于政府。它的研究工作也主要是政府的委托课题。因此，在科研经费的使用方面，以项目合同为依据的经费管理是被调查政府研究机构中较为普遍的经费管理模式。政府或其委托机构等在项目立项阶段就要求研究机构将项目实施过程所有费用列入预算，并规定了各类经费的用途。项目申请一旦被审查通过，各项预算就成为项目实施中经费支出的依据。在项目执行过程中，机构管理层、各部门负责人和课题组长具体管理使用，但必须严格按照预算执行，不得挪用。3.严格禁止人员经费在经费预算中重复列支为了杜绝从项目经费中重复列支人员经费而出现某些科研人员收入过高等现象，这些国家采用了在项目申请预算中要求对人员费用进行明示并接受期中检查或事后审计，同时实行岗位薪酬制度对个人收入水平进行总量控制等手段。政府委托方开展的项目审计和对科研机构财务内部外部审计制度促使科研机构必须保证各项支出合理清楚，符合预算的各项规定。4.优化经费支出监管科研经费使用是一个经手部门较多、历时较长的资金使用过程。因此，必须建立和健全经费管理监督机制。根据各有关方面的职责，明确其监督职能。政府宏观监督，主管部门日常监督、研究机构内部控制、审计部门事后监督，各司其职、各尽其责。实现研究经费使用的全过程监督，提高科研经费使用的效率，保障经费使用的公正性。5.构建经费管理科学的制度保障为了提高科研经费使用的效率和保障资金使用的公平性，许多国家都建立了相应的法规体系。美国颁布了《总监察长法》、《联邦会计和审计法》、《单一审计法》、《公共法97-258》（1982）、《政府公司控制法》、《首席财务官法》（1990）和《政府管理改革法》（1994）等等以及美国预算管理局发布的多个通告。在日本，国立研究机构作为独立行政法人要接受《独立行政法人通则法》以及相关法律关于营运与考核、财务与审计制度、政府预算拨款、人事和薪酬制度的规定。日本最高科技部门综合科技会议出台了《关于防止公共研究费不正当使用的共同指导方针》，文部科学省出台了《研究机构的公共研究费的监管指导方针（实施准则）》等规定。